VIVIENDA

La Reforma Tributaria de 2007 cambió la forma de financiar el Fondo Nacional de Vivienda y Urbanismo (FNVU) creado por la Ley de Vivienda 13.728. Como resultado, la inversión pública en vivienda ha caído en estos años. Hoy el FNVU está en el orden de U$S 260 millones/año (0,4% del PBI), mientras que si se hubiera aplicado el criterio anterior estaría en unos U$S 370 millones/año. Esa caída representa muchos ladrillos menos, debido al paralelo incremento del costo de la construcción.

Este menor compromiso del Estado, sumado a los escasos logros de algunos de los programas ejecutados en estos años, como el Plan Juntos o el programa de Vivienda Social, explica el grave déficit habitacional que existe actualmente. Las estimaciones más confiables informan que hoy están haciendo falta unas 70.000 nuevas viviendas (unas 20.000 más que la cifra que surge del censo de 2011). Si a este déficit acumulado se agrega la demanda esperable en el próximo quinquenio, de aquí al año 2025 se estaría generando un déficit de unas 87.500 viviendas.

Este déficit es una de las causas del aumento del número de asentamientos, que (según un informe de Techo a febrero de 2019) pasaron de 589 en 2011, con una población total de unas 165.000 personas, a 656 este año, con una población total de 200.000 personas distribuidas en 60.000 hogares. 

En el primer gobierno del Frente Amplio, la inoperancia estatal en materia de vivienda se justificó invocando una necesaria reforma institucional. En los dos gobiernos siguientes, la ineficacia está claramente vinculada a problemas de gestión e insuficiencia de recursos, además de que en el arsenal de instrumentos que maneja el MVOTMA, quedaron fuera los más pobres.

La política de vivienda, en tanto elemento central del sistema urbano- habitacional, estará articulada con las demás estrategias de bienestar, en el marco del desarrollo urbano y la integración social, y se fundará en las siguientes orientaciones estratégicas:

• Cumplir el mandato constitucional de asegurar el acceso a vivienda decorosa a todos los habitantes de la República, ya sea mediante adquisición, alquiler o usufructo.
• Priorizar a los más carenciados y vulnerables.
• Promover y estimular la inversión privada para el logro de esos fines.
• Integrar siempre las dimensiones física y social en la ejecución de los planes de vivienda, empezando por la auto-organización de los participantes, la identificación de líderes comunitarios y la promoción de la autogestión.
• Promover el involucramiento de los beneficiarios (ahorro previo, trabajo directo en las obras, ayuda mutua).
• Aplicar subsidios explícitos a la demanda, considerando las posibilidades y la situación socio-económica, y exigir el pago de los costos no subsidiados considerando ajustes a lo largo del tiempo.
• Integrar a organizaciones no gubernamentales con experiencia de trabajo social y ejecución de planes de vivienda.
• Favorecer la integración territorial, de manera de evitar las fragmentaciones generadoras de sub-culturas.

ACCIONES A IMPULSAR:

• Medidas urgentes

Dada la situación de verdadera emergencia que se viven en relación a la vivienda, entendemos necesario aprobar un paquete de primeras medidas durante el año 2020. Como mínimo, deberán incluirse las siguientes:

• Ampliar el ámbito de actuación de MEVIR, a efectos de que pueda participar en la regularización de asentamientos en entornos urbanos.
• Tomar medidas para bajar rápidamente el costo de la construcción pública (por ejemplo, aprobación de sistemas constructivos no tradicionales).
• Firmar convenios con organizaciones que tengan experiencia y puedan apoyar programas para soluciones habitacionales de urgencia.

• Cambios institucionales y rediseño de instrumentos

El sistema público de vivienda tiene una estructura institucional adecuada para cubrir el espectro completo de la demanda. Sin embargo, hay que introducir cambios para mejorar su eficiencia y para asegurar que los recursos lleguen al público objetivo. Entre esos cambios se cuentan los siguientes:

• Hace falta eliminar superposiciones y redefinir algunas competencias entre las diferentes agencias que conforman el sistema (DINAVI, ANV, BHU, MEVIR, PMB). También hace falta dar al sector la jerarquía que merece en el tejido institucional.
• El Fondo de Garantía y Subsidio de Alquileres debe ser mejorado para que avance hacia mayores niveles de transparencia y profesionalismo, tanto el otorgamiento de garantías como en la adjudicación de subsidios. Hay que definir criterios técnicos contrastables y públicos para el otorgamiento y debe definirse una política de control de la morosidad.
• Hay que hacer un uso más sistemático de un instrumento potencialmente poderoso, que son los convenios con los gobiernos departamentales. Hay una buena disponibilidad de terrenos que no está siendo aprovechada.
• Deben profundizarse los mecanismos de promoción de Sistemas Constructivos no Tradicionales, incluyendo adecuaciones legales y normativas que favorezcan su desarrollo.
• Debe revisarse la Ley N° 18.795, mal llamada de “vivienda de interés social”, sus decretos reglamentarios y resoluciones del MVOTMA.

• Regularización de asentamientos

El objetivo de esta política es llegar tendencialmente a una situación de “asentamiento cero” en un horizonte de 10 años. Dada la complejidad de la situación, este objetivo sólo puede ser alcanzable impulsando una batería de acciones en forma simultánea:

• Tomar medidas inmediatas para desalentar o impedir la formación de nuevos asentamientos. Esta es una práctica que ha sido frecuentemente estimulada por operadores del partido de gobierno.
• Rever la asignación presupuestal del Plan de Mejoramiento de Barrios (PMB) e introducir mejoras en la gestión del proyecto, de manera de acelerar los tiempos de ejecución. A estos efectos, renegociar las condiciones con el BID.
• Agilizar los realojos urgentes mediante el uso de diferentes alternativas: compra de vivienda usada (vouchers), canasta de materiales para autoconstrucción, garantía y subsidio de alquileres, intervención de organizaciones con experiencia en soluciones de urgencia.
• Elaborar protocolos de regularización en conjunto con el MIDES, y actuar conjuntamente en el territorio mientras esos procesos se cumplen, con activa participación de las mesas territoriales.
• Desarrollar infraestructura alternativa diseñada con voluntad de inclusión social y mejora de la convivencia (espacios comunitarios y deportivos, centros barriales, etc.). Coordinar el proceso de apropiación de esos espacios con organizaciones civiles actuantes en la zona.
• Definir un conjunto de prestaciones básicas que deben ser aseguradas a los beneficiarios, incluyendo infraestructura vial, saneamiento, agua potable por cañería y conexión regular a la red de energía eléctrica, dando participación a los gobiernos departamentales mediante convenios con objetivos y plazos claramente acordados.
• Promover la urgente aprobación del marco legal que permita regularizar la titulación de los ocupantes.

• Promoción de la ayuda mutua y la autoconstrucción

El modelo MEVIR ha demostrado ser muy exitoso en combinar la exoneración de impuestos con la autoconstrucción. Para dar mayor impulso a esta experiencia, se extenderá el área de acción de MEVIR, de manera de incluir los centros urbanos, y se incorporará al Plan Juntos, que hoy no tiene una ubicación ni objetivos estratégicos claros. Una eventual Dirección de Construcción por Ayuda Mutua Urbana, que surgiría de esta combinación, podría participar en el esfuerzo de regularización de asentamientos con recursos propios (no del BID) y con operativa de institución pública no estatal.

• Reducir los costos de construcción de la obra pública

Construir en Uruguay es caro, y también es caro para el Estado. Dado que la capacidad de subsidiar el precio final es limitada (hoy se ubica en el entorno del 25%), el único camino transitable para mejorar esta situación es reducir los costos de construcción. Para avanzar en esta dirección nos proponemos:

• Construir a través de instituciones públicas no estatales, según el modelo MEVIR. Históricamente, estas soluciones han demostrado ser más eficientes.
• Crear condiciones para aumentar el peso de la mano de obra benévola y autoconstrucción.
• En la medida en que sea compatible con la situación fiscal, aumentar las exoneraciones impositivas.
• Impulsar la aplicación de sistemas constructivos no tradicionales.
• Apelar al gran stock de terrenos, viviendas vacías e inmuebles en desuso que está en manos del Estado, para eliminar el costo de compra de tierra y sustituir parte de la construcción de vivienda nueva por reciclajes.

• Facilitar el acceso al crédito

El acceso a crédito para vivienda sigue siendo un problema para los sectores de ingresos bajos y mediobajos. Algunas acciones pueden contribuir a modificar esta situación. Entre ellas:

• Facilitar el acceso a créditos para la compra de vivienda única a través del Fondo de Garantía de Créditos Hipotecarios (FGCH). Además de dotar de más recursos al Fondo, es posible introducir cambios en las reglas que amplíen su público potencial. Por ejemplo, puede establecerse que, en los casos en los que la situación del solicitante lo amerite, pueda prescindirse del ahorro previo y extender el plazo de repago.
• Programa Vivienda Digna. Nos proponemos otorgar créditos menores con exoneraciones impositivas para reformas o ampliaciones edilicias en viviendas que carezcan de saneamiento, o en las que se viva en condiciones de hacinamiento. Se establecería un tope de U$S 10.000, a reintegrar en plazos de 3 a 10 años, según franja de ingresos. Se aplicarían subsidios de hasta el 50% en casos de mayor vulnerabilidad.

• Facilitar el acceso a vivienda alquilada

Muchos uruguayos cuentan con ingresos suficientes para pagar un alquiler, pero no pueden ofrecer las garantías que se piden en el mercado. Algunas acciones pueden contribuir a solucionar este problema:

• Fortalecer el programa de Garantía de Alquileres del actual MVOTMA, dotándolo de 3,5 millones suplementarios por año (aproximadamente 700 garantías y 100 subsidios anuales).
• Aprobar en el Parlamento el proyecto de ley presentado en 2010 por el senador Luis Lacalle Pou, que hace posible el alquiler de inmuebles sin garantía y con un proceso abreviado de desalojo inmediato.

• Cooperativas de Vivienda

La construcción de soluciones habitacionales a partir de este instrumento es positivo para el sistema habitacional. Pero últimamente  han surgido dificultades que afectan su desarrollo y sustentabilidad. Entre las causas de estas dificultades están los cambios en las tasas de interés y la dificultad de acceder a nuevas carteras de tierras.

Nos proponemos seguir impulsando la construcción de viviendas a partir del modelo cooperativo. Para darle nuevo impulso crearemos un grupo de trabajo con representantes de Ministerio de Economía y Finanzas y del Ministerio de Vivienda, para analizar lo concerniente a las tasas de interés de los préstamos en curso de pago, así como para estudiar diferentes opciones que permitan agilizar el acceso a la tierra.