La integración social como tarea de todos

Nuestro país tiene un desajuste entre su realidad económica y su realidad social. El PBI per cápita que hemos alcanzado nos coloca en la “clase media” mundial, pero tenemos niveles de exclusión, tasas de criminalidad, desigualdades educativas y problemas de vivienda propios de un país económicamente débil. Tenemos una economía que crece y, al mismo tiempo, una sociedad cada vez más fracturada.

Además de ser tremendamente injusta, esta situación amenaza nuestro futuro. Si no conseguimos modificar el rumbo, vamos a dejar definitivamente atrás el Uruguay integrado y pacífico para convertirnos en una sociedad dividida en dos bloques enfrentados: una minoría que acumulará recursos y oportunidades, y una mayoría que vivirá en la vulnerabilidad y la dependencia.

Para evitar ese riesgo tenemos que tener dos ideas claras. La primera es que hay que actuar rápido: el tiempo nos juega en contra, porque las situaciones de exclusión y fragmentación social tienden a consolidarse cuanto más duran. La segunda es que hay que innovar: ni las políticas sociales, ni las políticas educativas ni las políticas de seguridad aplicadas en estos años han conseguido modificar la tendencia. Por eso tenemos que probar nuevas estrategias. Hace falta evolucionar en nuestra manera de abordar lo social.

Luego de años en los que primó una concepción asistencialista y tutorial, nosotros afirmamos que la única herramienta eficaz para superar la exclusión y la marginalidad es la esperanza. Una esperanza que sea compartida por la sociedad en su conjunto, por los beneficiarios de las políticas públicas y por quienes las aplican. El convencimiento de que la exclusión y la pobreza pueden ser derrotadas es la base del desarrollo social.

Las políticas públicas deben sostener y amparar a los sectores más vulnerables, pero al mismo tiempo nos deben involucrar a todos. La construcción de una sociedad más equitativa y plural es una tarea común. Si quedamos atrapados en el quiebre social, todos terminamos marginados. Cuando esta mirada global se pierde, lo que quedan son iniciativas descoordinadas, que funcionan como parches.

Este cambio conceptual debe traducirse en prácticas concretas. Para eso es necesario cumplir dos grandes tareas: reorganizar la inversión social con un propósito de desarrollo humano sostenible, y adoptar un nuevo estilo de gestión. Las estrategias de acción y la institucionalidad desarrollada en estos años (particularmente el MIDES en su configuración actual) no son parte de la solución sino del problema. Hay que desburocratizar, despartidizar y aprovechar mejor los recursos disponibles.

El fracaso del MIDES

La creación del Ministerio de Desarrollo Social estuvo acompañada de declaraciones  de intención que todos compartimos. Por eso, el Partido Nacional acompañó con su voto las leyes que se aprobaron. Catorce años después, y pese al gran esfuerzo realizado por la sociedad uruguaya, los resultados en términos de integración social son insatisfactorios.

Si bien se redujo la pobreza monetaria, eso es el resultado de transferencias económicas realizadas desde el gobierno. En demasiados casos, esa mejora en los ingresos de hogares vulnerables no ha ido acompañada del fortalecimiento de capacidades que les permitan sostenerse en forma autónoma. No estamos, por lo tanto, ante un proceso de mejora sostenible sino ante una situación de dependencia que queda ligada al estado de las cuentas públicas. Junto con lo anterior, seguimos teniendo 330 mil personas por debajo de la línea de pobreza, ha crecido el número de asentamientos y el número de personas que viven en ellos, y hay más uruguayos en situación de calle. Un censo del propio MIDES mostró que se produjo un incremento del 53% de las personas en situación de calle entre  los años 2011 y 2016. Sólo en Montevideo, unas 5.000 personas viven de la basura.

El problema no ha sido la falta de recursos sino la manera en la que se utilizaron. Con el paso de los años, el MIDES se convirtió en una macroestructura ineficiente y politizada, rodeada de una red de operadores que ganan dinero con sus intervenciones y, por lo tanto, terminan convirtiéndose en socios de la pobreza.

Según datos divulgados por el propio ministerio, a junio de 2016 se estaban ejecutando 312 proyectos sociales a cargo de 23 organismos diferentes. Esta multiplicidad de programas generó superposiciones, descoordinación, papeleo y mucho dinero gastado en salarios de jerarcas, asesores y personal de apoyo. En buena medida, los recursos que la sociedad uruguaya aporta con esfuerzo para combatir la exclusión han terminado financiando amiguismo y burocracia.

Políticas sociales fundadas en nuevos principios

Estamos convencidos de que una de las tareas primordiales del Estado es desarrollar políticas sociales. Se trata de una condición para construir una sociedad más justa, donde el horizonte de desarrollo de cada persona no dependa del lugar o de la familia en la que le tocó nacer. El objetivo último de las políticas sociales es facilitar el acceso a oportunidades, dar contención y proporcionar las herramientas que hagan posible el desarrollo social genuino de todos los miembros de la sociedad.

Nuestra manera de concebir las políticas sociales está orientada por los siguientes principios:

• Centralidad de la persona

El protagonista de las políticas sociales no puede ser un ministerio, ni un conjunto de programas, ni los técnicos que lo llevan adelante, sino el beneficiario concreto. El desarrollo social debe focalizarse en la dignificación de la persona a través del ejercicio efectivo de los derechos y obligaciones, y del fortalecimiento de capacidades. Sin estrategias de desarrollo personal respetuosas de la diversidad de estilos y preferencias, no hay superación de la exclusión ni de la dependencia. Esta idea debe permear el diseño de las políticas, la asignación de recursos y la gestión. Por ejemplo, hay que avanzar hacia un sistema de información que permita conocer todos las acciones de las que se está beneficiando o se ha beneficiado una persona específica, las oportunidades de apoyo que están a su disposición y aún no ha utilizado, su recorrido histórico y el grado de cumplimiento de las condicionalidades que eventualmente se le hayan establecido. Centrarnos en la persona por encima de los límites burocráticos es una condición para ser más eficientes y eficaces, y también para ser más justos. Se debe fomentar la visión unificada del beneficiario en toda su dignidad.

• Dignidad y sentido de la vida

Las políticas sociales no son un servicio que un proveedor ofrece a un cliente.  Son un esfuerzo de toda la sociedad para convertir a cada uno de sus miembros en protagonistas de su propia vida. Si bien la distribución de apoyos materiales y de oportunidades es importante, el objetivo final es construir identidad, conciencia de la dignidad personal y sentido de vida. Sólo quien ve a su propia vida como valiosa y significante tiene motivos para aprovechar los recursos y oportunidades que están a su alcance. Una consecuencia de esta idea es que las políticas sociales deben organizarse de un modo que no genere dependencia ni asistencialismo. Una buena política social es aquella que termina por volverse innecesaria. Su propósito es superar la situación de vulnerabilidad mediante la creación de oportunidades y de incentivos que pongan a las personas y a las familias en condiciones de actuar con autonomía para construir su propia felicidad. Las transferencias monetarias son parte del menú de instrumentos, pero nunca deben convertirse en un fin en sí mismo.

• Papel de la familia

Las personas no vivimos en un vacío social. Vivimos en comunidades dentro de las cuales nos desarrollamos y cultivamos vínculos. Tal como dice el artículo 40 de la Constitución de la República, la primera y más fundamental de esas comunidades es la familia. Cuando la familia contiene a sus integrantes y les da apoyo para desarrollar sus proyectos de vida, ninguna institución pública ni privada puede sustituirla. Todos los integrantes de la familia, en las distintas etapas de la vida y muy especialmente si se encuentran en situaciones de vulnerabilidad, alcanzan mayores niveles de bienestar y reciben mejores cuidados cuando cuentan con el apoyo de su entorno familiar. Las políticas sociales no deben, por lo tanto, focalizarse en los individuos como si esos entornos familiares no existieran, sino articular con ellos y tomar las precauciones necesarias para preservarlos. Esta tarea ha de ser realizada desde una actitud de diálogo y aceptación hacia la diversidad de familias.

• Dimensión territorial

Para la formulación e implementación de las políticas sociales, el territorio, además de soporte físico, es escenario y condicionante. El reconocimiento de diferentes realidades socio-culturales y geográficas del país, definidas por su localización y escala, implica variantes en marco institucional (niveles de gobierno, entes sectoriales) redes de actores involucrados y recursos, con derivaciones en la potencia de la intervención del Estado. No será lo mismo el abordaje de una pequeña localidad, una ciudad media, el área metropolitana o el ámbito rural.

• Redes comunitarias

Las políticas que impulsamos proponen fortalecer a los líderes locales y a las redes comunitarias como agentes de cambio. Queremos colocar a la comunidad como protagonista del proceso de salida de la exclusión. El empoderamiento de la comunidad es una alternativa a la cultura de clientelismo asistencial, que genera lazos de dependencia entre los beneficiarios y la burocracia estatal. Nosotros apostamos a una acción pública que movilice la energía de la comunidad. Esto requiere la construcción de lazos personalizados entre referentes locales, el personal del Estado y cada uno de los beneficiarios, en un proceso que parte de un excluido y culmina en un actor social activo e integrado. Para esto es vital encontrar los liderazgos y movilizar las capacidades y competencias que existen en el territorio. También implica aprovechar el conocimiento diseminado en las propias comunidades. Nadie conoce mejor las particularidades de cada situación, las urgencias y las oportunidades que las personas y organizaciones activas a nivel local.

• División de roles, descentralización y subsidiariedad

La ejecución de políticas sociales modernas debe distinguir entre la función de rectoría y la ejecución de programas específicos. Nadie debe ser único evaluador de su propio trabajo. Al MIDES le corresponde fijar objetivos, definir estrategias, asignar recursos según una lógica de condicionalidades y evaluar impactos, como base de acciones correctivas y de mejora. La ejecución de programas concretos debe realizarse en coordinación con los gobiernos departamentales, los municipios y la sociedad civil. Nuestra guía será el principio de subsidiariedad, que implica que la intervención pública se vuelve más sensible y eficiente cuando es realizada por el actor más cercano a los interesados. Esto implica un fuerte compromiso con la descentralización, la delegación, el asociacionismo entre actores públicos (por ejemplo, entre municipios) y la cooperación con organizaciones voluntarias. La descentralización de las políticas y la gestión local constituyen un principio básico de nuestro enfoque político. Es necesario confiar en lugar de sospechar y monopolizar, sustituyendo el modelo burocrático por un nuevo modelo de gestión que denominamos de proximidad.

• Modelo de proximidad

No es posible interpretar la realidad a partir de un formulario, ni evaluar la pertinencia de una prestación mediante un algoritmo. Debemos estar presentes en el territorio, para que el Estado se transforme en apoyo para la superación de cada persona y del colectivo que integra. Nos proponemos trabajar con una red de mesas territoriales conformadas por referentes locales que, actuando lectivamente, sean los verdaderos protagonistas en la distribución de los recursos, ya que su conocimiento de la realidad les permite comprender las situaciones de mayor urgencia y necesidad. El principal papel de los técnicos será aportar su conocimiento sobre las fuentes de recursos disponibles, apoyar en materia de capacitación y buenas prácticas, realizar el seguimiento y evaluar resultados. También serán claves en el apoyo de las mesas territoriales para su normal funcionamiento. La capacitación de los técnicos en resolución de conflictos es básica para que puedan ayudar a esas comunidades en la asignación de los recursos que intermedien.

También integraremos a organizaciones sin fines de lucro, que sólo podrán recibir dineros públicos para el cumplimiento de metas específicas que estarán sometidas a evaluación, en el marco de compromisos de gestión a término. Si una organización depende de un problema social para asegurar su propia continuidad y existencia, no tendrá motivos para resolverlo. El genuino interés de las organizaciones sin fines de lucro en ser actores directos en el logro de las soluciones debe ocupar el primer lugar a la hora de evaluar el apoyo a otorgar desde el Estado, sin valoraciones ajenas a esa finalidad primordial.

El proceso de superación del individuo se ve fortalecido si es acompañado por quienes ya han transitado ese camino, conocen las dificultades y son el ejemplo tangible de que es posible salir adelante. Esta tarea estará a cargo de mentores debidamente seleccionados, capacitados y orientados. La figura del mentor, junto con la participación directa de organizaciones de la sociedad civil en el marco de compromisos de gestión, constituyen los instrumentos principales del modelo de proximidad.

• Transparencia y evaluación

El manejo de dineros públicos es siempre un tema delicado que requiere mucha responsabilidad. El manejo de dineros públicos que se destinan a dar apoyo a los sectores más vulnerables nos exige una cuota adicional de cuidado. Nos proponemos aplicar una política de transparencia total, que incluya la divulgación de objetivos, metas e indicadores, así como información detallada sobre presupuesto y ejecución presupuestal. Se difundirá asimismo el Curriculum Vitae de todo el personal técnico que sea contratado, y los antecedentes de las organizaciones de la sociedad civil con las que se trabaje. La medición y divulgación de resultados se hará bajo un marco metodológico previamente acordado con OPP, que refleje la realidad sin sesgos intencionales. Aplicaremos esa metodología al escenario de partida, para poder comparar en perspectiva los resultados alcanzados.

• Nuevo concepto de pobreza

La pobreza no consiste en la insuficiencia de recursos que permiten satisfacer necesidades básicas, sino en la incapacidad de generar esos recursos en forma autónoma, ya sea a través de empleos dignos o de emprendimientos sustentables. Una buena política contra la pobreza debe crear las oportunidades para que las familias y los individuos se vuelvan capaces de generar ingresos y establecer lazos de cooperación con el resto de la sociedad.

• Progresividad

Parte de los problemas que enfrentan muchos programas sociales es la falta de progresividad. Los apoyos que recibe el beneficiario se interrumpen en cuanto éste obtiene un empleo, alcanza cierto nivel de ingresos o cruza algún otro límite semejante. Esto suele generar clientelas dependientes, compuestas por personas que no tienen suficientes incentivos para abandonar su condición de beneficiarios de políticas sociales. De este modo se eterniza la situación que se aspira a superar.  En línea con las mejores prácticas a nivel internacional, nos proponemos desarrollar programas progresivos, que acompañen de manera realista el desarrollo de cada persona hasta lograr su autonomía.

• Diversificación

A la hora de pensar políticas específicas, hay que separar dos grandes categorías. Hay tareas de protección social que son permanentes y están más allá de cualquier cálculo de costos: el Estado debe amparar a quienes no pueden o ya no están en condiciones de generar los recursos que necesitan para vivir dignamente. Quienes están en esa situación no sólo necesitan transferencias económicas, sino también un entorno social y cultural que les permita recuperar la autoestima y reorientar su potencial personal.

Otras políticas públicas deben ser concebidas como transitorias, porque su objetivo es poner fin a situaciones de vulnerabilidad o de dependencia que son superables. El caso central es el combate a la pobreza. Esta diversidad de situaciones implica que no hay que plantear una opción excluyente entre políticas universalistas y políticas focalizadas. Una estrategia pública de desarrollo social y humano debe incluir a ambas.

Las políticas universalistas deben abarcar la educación, la salud y la seguridad humana, desde una visión coherente e integradora. El divorcio que hoy existe entre esas políticas generales y las políticas sociales convertidas en monopolio del MIDES es parte de lo que hay que superar.

Las políticas focalizadas deben atender a situaciones específicas como la marginalidad, la población en situación de calle, las brechas generacionales, la discriminación racial o de género, o la desprotección de la población con discapacidad. Esta diversidad de situaciones requiere respuestas diferentes, pero ajustadas a un enfoque común. Ese enfoque estará definido por la intervención temprana, la integralidad de la acción por encima de barreras burocráticas, la territorialidad, el involucramiento de la sociedad civil y el carácter dinámico de las intervenciones, que deben ajustarse a las diferentes etapas del ciclo de vida.

Los requisitos para acceder a estos programas serán definidos y aplicados en forma objetiva, asegurando el acceso a dicha información a los potenciales beneficiarios y ofreciendo medios de comunicación y trámite que contemplen la situación del público destinatario.