SEGURIDAD AMBIENTAL

Un componente esencial de la seguridad humana es la seguridad ambiental. En Uruguay, la protección del medio ambiente constituye un componente fundamental de los derechos humanos, siendo el ordenamiento territorial y el desarrollo sostenible herramientas esenciales de su planificación y de su gestión. Esto nos posiciona a nivel internacional como un país de referencia e innovador en cuanto a la protección del ambiente y del agua. Sin embargo, y más allá de lo que dicen las normas, este es un terreno en el que, durante los últimos años, hemos retrocedido

El lema “Uruguay Natural” pasó de ser una idea con la que todos nos identificábamos a funcionar como un simple recurso de marketing. Detrás de esa frase no hay políticas eficaces, ni normas adecuadas, ni coordinación entre diferentes reparticiones del Estado, ni autonomía técnica, ni asignación de recursos suficiente, ni educación ambiental, ni una verdadera jerarquización del tema en la agenda gubernamental

En el Uruguay de hoy, el Estado no es capaz de coordinar sus propias políticas de protección del ambiente (por ejemplo, las políticas de recolección y de tratamiento de residuos urbanos). Tampoco existen prácticas eficaces en temas tan cotidianos como el control de la emisión de gases y ruidos molestos por parte del parque automotor. Existe un sistemático incumplimiento de la normativa ambiental y territorial. Esta ausencia de reglas claras genera enfrentamientos innecesarios entre instituciones y personas, inseguridad personal y empresarial, y un acelerado deterioro del ambiente con pérdida de recursos naturales valiosos.

La mayoría de las ciudades uruguayas no están bien equipadas para sostener prácticas responsables hacia el  ambiente: los lugares para la correcta disposición final de residuos escasean y frecuentemente están mal mantenidos;  los sistemas de recolección de envases desechables, pilas y baterías no son suficientes; sigue habiendo déficits importantes en materia de saneamiento, tratamiento de efluentes y procesamiento de desechos. Recién en los últimos meses se envió al Parlamento un proyecto de ley al respecto. En algunos casos, las peores agresiones al ambiente provienen del propio Estado. Por ejemplo, el Estado es el principal productor de basura tecnológica, y el modo en que la maneja es muy pobre.

Si bien la preocupación ambiental está presente en el sistema educativo, no existe una estrategia educativa global. Como consecuencia, parte  de la población sigue teniendo un grado relativamente bajo de conciencia ambiental y no ha incorporado mínimas prácticas de responsabilidad.

En este marco, la emergencia ambiental de mayor magnitud es el agua. En 2004 los uruguayos aprobamos una reforma constitucional que declaraba el acceso al agua potable como un derecho humano fundamental. Sobre los siguientes gobiernos recayó la responsabilidad de hacer efectiva esa declaración. Pero quince años no fueron suficientes para tomar medidas eficaces.

No sólo se trata del estado de nuestras fuentes de agua potable, afectadas por el uso incorrecto de sustancias, la mala gestión del suelo y el tratamiento inadecuado de efluentes industriales y urbanos. Además, sigue habiendo carencias conceptuales para enfrentar el tema. Por ejemplo, hasta ahora no se ha incorporado de manera sistemática la noción de cuenca como objeto de acción pública. Persisten también serios problemas de gestión, como las grandes pérdidas de agua potabilizada en la red de OSE.

Frente a esta realidad, nosotros afirmamos la necesidad de desarrollar una política ambiental integral y de alcance nacional, consolidando el proceso de construcción del Estado ambiental de derecho iniciado en los años 90 con la creación del MVOTMA, que fortalezca el papel rector del Estado mediante el diseño y aplicación de reglas claras y válidas para todos. Esa política debe ser realista para ser eficaz: tiene que proteger el medioambiente y al mismo tiempo ser compatible con un desarrollo social y económico sustentable. No nos oponemos en principio a ningún tipo de actividad productiva, pero queremos reglas ambientales claras y de aplicación general.

Será necesario en primer término la realización de una Auditoria Ambiental que permita evaluar el estado ambiental del país, teniendo la información exacta de la situación de los recursos naturales y los ecosistemas, poniendo un énfasis especial en los cursos de agua en las diferentes cuencas. La Auditoría Ambiental también incluirá un exhaustivo análisis del marco normativo, su efectivo cumplimiento, la evaluación del mismo, la eficiencia y garantías de los procedimientos,  la institucionalidad competente y los recursos humanos asignados. Estos insumos serán de vital importancia para poder definir la prioridad de las acciones a impulsar desde el gobierno dirigido a la protección efectiva del ambiente.

Para que la acción del Estado sea eficaz, hay que cumplir dos condiciones. La primera es que sea integral, es decir, que involucre diferentes políticas y pase por encima de barreras burocráticas. Por ejemplo, el ordenamiento territorial debe ser visto como una herramienta fundamental en la aplicación de políticas de protección ambiental y desarrollo sostenible. La segunda es que los diferentes roles del Estado sean ejercidos con independencia y autonomía técnica. Sólo así podremos asegurar que se cumplan adecuadamente las tareas de habilitación y control.

Creemos que el Estado debe jugar un rol central en este campo, pero también sabemos que no alcanza con la acción estatal. Además hace falta:

• una ciudadanía sensible y vigilante, que haya incorporado hábitos y prácticas en

su vida cotidiana;

• empresas públicas y privadas responsables del impacto ambiental de sus procesos;
• una academia comprometida con la generación de conocimiento, que pueda acceder con libertad a la información pertinente; y
• organizaciones sociales vigorosas y activas. No hay protección eficaz del ambiente si no hay un compromiso de todos.

ACCIONES A IMPULSAR:

• Creación de un Ministerio de Medio Ambiente

La actual institucionalidad encargada de la protección ambiental está cargada de superposiciones y conflictos de competencias. Existen vacíos y problemas de coordinación entre reparticiones: las diferentes direcciones del MVOTMA (DINAMA, DINOT, DINAGUA), DINARA y otras oficinas del MGAP, el Gabinete Nacional Ambiental, la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático que funciona en la órbita de Presidencia de la República, los gobiernos departamentales, etc.

Como manera de superar estos problemas de diseño, y de jerarquizar el tema ambiental en la agenda pública, nos proponemos crear un Ministerio de Medio Ambiente, por la vía de una reubicación de funcionarios y de recursos presupuestales que hoy están radicados básicamente en el MVOTMA. Esta reorganización no sólo asegurará un funcionamiento más ordenado y profesional, sino que fortalecerá las tareas de rectoría, regulación y habilitación, que pasarán a ser ejercidas con independencia funcional y autonomía técnica.

• Renovación y fortalecimiento de la normativa

La normativa ambiental sigue siendo insuficiente y su aplicación es despareja. La protección que ofrece frecuentemente es más declarativa que real. En general, los “megaproyectos” muestran los puntos débiles de nuestra gestión ambiental, especialmente cuando se desencadenan presiones desde el Poder Ejecutivo. En esas situaciones se percibe una falta de independencia técnica que atenta contra una aplicación eficaz de las políticas públicas.

El artículo 42 del Código General del Proceso, sobre representación de intereses difusos, significó un avance significativo en términos normativos. Pero hace falta facilitar aún más el acceso a la justicia para cualquier interesado en la defensa del ambiente, reconociendo un interés directo, personal y legítimo cuando se actúe en defensa de los recursos naturales y en los temas territoriales. Hoy no existe una jurisdicción especializada en procesos referidos a intereses colectivos o difusos.

Dada la situación de emergencia ambiental en la que se encuentra el país, nos proponemos incluir al menos ciertos delitos ambientales a la legislación penal. Existen actualmente varios proyectos de ley que van en esta dirección, pero a la fecha no se ha logrado acuerdo político en la materia.

Nuestro código penal debe incorporar un capítulo destinado a la protección ambiental, donde el bien jurídico tutelado sea el propio ambiente, donde la actuación de las personas jurídicas no pueda ser utilizada como herramienta para escapar de la sanción penal, con figuras penales bien definidas y con sanciones graduadas en base a la magnitud del daño y en la capacidad de discernimiento del sujeto llamado a responsabilidad.

Junto con lo anterior, nos proponemos lograr una sistematización normativa (Texto Ordenado Ambiental y Territorial) que facilite el análisis de los temas a resolver, una simplificación de procedimientos (reglas claras y objetivas), y un sistema de fiscalización y sanciones sencillo, transparente, bien conocido y aceptado por los ciudadanos. También hace falta reformar parte de la normativa específicamente dirigida a lo ambiental, como los procesos de Autorización Ambiental Previa (AAP) o la creación de un registro de infractores ambientales.

• Facilitar el acceso a la Justicia Ambiental

Nos proponemos incluir los delitos ambientales en la legislación penal y crear la especialización ambiental en la órbita judicial, como materia con alcance en todo el territorio, así como en la Fiscalía General de la Nación.

La situación de emergencia plantea la necesidad de consagrar los delitos ambientales en nuestra legislación penal. Eso debe ser necesariamente acompañado de una especialización a nivel judicial y la creación de una fiscalía especializada.

Será necesario definir en coordinación con el Poder Judicial la mejor estructura a adoptar, de modo de dotarla de una mayor eficacia. También deberá organizarse la capacitación específica en el Centro de Estudios Judiciales del Uruguay.

Garantizar el acceso de todas las personas ante el Poder Judicial y la justicia administrativa en materia ambiental debe ser considerado como un objetivo central en la política de protección del ambiente, empoderando así a la ciudadanía para que se constituya en custodio del Patrimonio Ambiental de la Nación, en cumplimiento del mandato contenido en los artículos 47 y 72 de la Constitución de la Republica. También se debe implementar y cumplir el Acuerdo de Escazu sobre acceso a la información, la participación pública y acceso a la justicia en asuntos ambientales de América Latina y el Caribe.

• Transparencia y participación ciudadana

Se priorizará el principio de transparencia de la información, ya establecido por la ley, garantizando el acceso y la disponibilidad de la información. Garantizaremos el libre acceso a los expedientes en los que se tramiten autorizaciones ambientales en todas las etapas, mediante mecanismos sencillos y al alcance de todos los interesados, salvo aquella información que justifique la reserva y se establezca por resolución fundada del jerarca correspondiente.

Publicitaremos los monitoreos que se realicen desde el Estado, como forma de conocer el estado del ambiente. Con el mismo objetivo completaremos el Sistema de Información Ambiental, dando a conocer todas las autorizaciones que se dicten y las sanciones que se apliquen.

Fomentaremos la participación pública en los procesos de gestión ambiental, para lo cual es indispensable fortalecer la educación y la formación de la sociedad en general y de algunos actores en particular (formadores de opinión, docentes, etc.). También nos comprometemos a avanzar en las acciones de descentralización y coordinación en materia ambiental con los gobiernos departamentales. La defensa del ambiente requiere de la participación ciudadana en todos los niveles.

• Ciudades sostenibles

Una de nuestras prioridades consistirá en avanzar hacia un modelo de ciudades sostenibles que impacte sobre el desarrollo urbano a escala nacional. Se trata de un concepto amplio que abarca el modelo urbano, las relaciones de vecindad, el uso de espacios verdes, la gestión del tránsito, la generalización de prácticas de clasificación y reciclado, y la reorganización del transporte, los comercios y los servicios. Una de sus mayores fortalezas consiste en poner el énfasis en lo preventivo, en lugar de estar orientado al control posterior a la afectación ambiental.

Avanzar hacia el modelo de ciudades sostenibles supone, entre otras cosas, diseñar políticas generales para el tratamiento de residuos sólidos y líquidos (incluyendo la construcción de plantas de disposición final), introducir en la gestión urbana la búsqueda de la eficiencia energética (por ejemplo, en relación al transporte) y desarrollar acciones que enfrenten la contaminación sonora y visual (para todo lo cual será necesario desarrollar un Sistema de Indicadores Ambientales Urbanos).

Pero el modelo implica ir más allá. Por ejemplo, requiere involucrar a las políticas sociales, especialmente para dar respuesta a la estrecha relación que existe entre pobreza e inseguridad ambiental. También exige una fuerte coordinación con el sistema educativo, como lugar privilegiado para difundir conocimiento y crear hábitos. En todos estos campos hay que avanzar de manera gradual, apelando a la información y a la sensibilización más que a la imposición y a la penalización. Pero debemos asumir que estamos atrasados en este terreno. Ya no hace falta viajar a Escandinavia para ver otras maneras de hacer las cosas. Ahora alcanza con visitar algunas ciudades de la región.

Un paso esencial  en esta materia será abordar el tema de los residuos sólidos urbanos, diseñando soluciones con visión integral (desde la generación hasta la disposición final), por regiones del país y con participación activa del Congreso de Intendentes. El tratamiento de los residuos podrá tener en cuenta alternativas de valorización industrial y su análisis de la viabilidad deberá basarse en aspectos económicos, sociales y ambientales. Las políticas sociales podrán incluir la aplicación de estímulos transparentes a las iniciativas adecuadas de gestión de residuos. También será necesario fortalecer el marco normativo, incluyendo mecanismos obligatorios de minimización, clasificación, valorización y disposición final. Estos mecanismos deberán instalarse de manera progresiva y deberán ser complementados con campañas de información y sensibilización. También deberá ser acompañados de mecanismos de financiación adecuados para la construcción de plantas de disposición final, contemplando los rellenos sanitarios, las etapas de clasificación y la eventual generación de energía a partir de biocombustibles.

Pero el modelo de ciudades inteligentes supone más que un conjunto de acciones dirigidas a la gestión de residuos. Hay otras formas de contaminación en las ciudades que igualmente afectan la calidad de vida de los ciudadanos. Tal es el caso de la contaminación sonora producida por el uso indiscriminado de sirenas, alarmas, bocinas, caños de escape, música, publicidad rodante, etc. También la contaminación visual, que lleva a la afectación del patrimonio arquitectónico y monumentos públicos. La búsqueda de ciudades sostenibles implica actuar sobre todos estos factores, así como sobre la afectación de valores arquitectónicos y sobre la eficiencia energética.

• Defensa del agua

Los uruguayos estamos viviendo una verdadera emergencia en relación a la calidad del agua. En el correr de los últimos años, el problema ha dejado de ser una preocupación de especialistas para convertirse en un fenómeno que se percibe a simple vista. Negarse a ver la magnitud del problema sólo puede contribuir a agravarlo, así como a perjudicar a las próximas generaciones.

Las causas de esta crisis son complejas y variadas. Algunas tienen que ver con los cambios en la matriz productiva del país. En pocas décadas, Uruguay pasó de ser un país de ganadería semi-extensiva y agricultura para abastecer al mercado interno a convertirse en un gran exportador de alimentos (soja, arroz) y una potencia regional en materia forestal. También se incorporaron nuevas formas de producción ganadera. Todo esto ha sido y es bueno para el desarrollo económico y social, pero incorporó nuevos desafíos.

Otra fuente de problemas es la persistencia de malas prácticas que aparecen asociadas a las nuevas formas de producción, aunque no tienen por qué formar parte de ellas. Algunos ejemplos son la disposición incorrecta de envases de agroquímicos, el uso de corrientes de agua para tareas altamente contaminantes (como lavar “mosquitos”), no realizar coberturas efectivas para el control de la erosión (aspecto en el que se ha mejorado mucho en los últimos años) o el sembrar en terrenos bajos inundables o en la ribera de ríos y arroyos. Muchos productores han asumido conductas de mucha responsabilidad frente a estas malas prácticas, pero todavía queda por hacer. El camino es la capacitación, la investigación, la extensión y el trabajo con los actores más preocupados por resolver estos problemas, que son los productores agropecuarios.

Una tercera causa, estrechamente ligada a lo anterior, tiene que ver con las deficiencias del propio Estado. La normativa es insuficiente y no siempre se adecua a las condiciones del mundo real. Las tareas de fiscalización y control son muy imperfectas. Muchos procedimientos burocráticos desalientan una actitud responsable hacia el ambiente, en lugar de promoverla. Las superposiciones y conflictos de competencia entre diferentes dependencias públicas generan ineficiencias. Además existe un déficit de acción pública que se viene arrastrando. Por ejemplo, sigue habiendo núcleos urbanos ribereños sin saneamiento, y sigue habiendo vertederos de basura ubicados en terrenos inundables o cercanos a vías de agua.

Problemas complejos requieren soluciones complejas. Por eso nos proponemos hacer un abordaje multidimensional de la crisis del agua que incluya los siguientes componentes:

• Nos proponemos desarrollar una Política Nacional de Aguas sostenible y solidaria con las generaciones futuras, que proteja al recurso natural de maneras compatibles con una actividad productiva sana y un desarrollo urbano que satisfaga las necesidades de los uruguayos.
• Mientras esa política se diseña y se pone en ejecución, es urgente cumplir con tareas tales como terminar el inventario de recursos hídricos a nivel nacional, incluyendo estimaciones de oferta, demanda y balance hídrico, y poner en marcha un sistema de monitoreo permanente de calidad del recurso, que permita identificar vulnerabilidades y generar capacidad de respuesta temprana ante episodios contaminantes.
• La política de aguas debe incorporar el concepto de cuenca hídrica como objeto de análisis y de trabajo. Una cuenca es una porción de territorio limitada por partes altas, en la que se desarrolla un sistema de drenaje que concentra sus aguas en un río principal. En Uruguay tenemos tres grandes cuencas: la del río Uruguay, la del río de la Plata y la de la laguna Merín. La cuenca como unidad geográfica constituye un ámbito biofísico ideal para caracterizar, diagnosticar, evaluar y planificar el uso de los recursos. Pero exige un abordaje diferente de los tradicionales, entre otras cosas porque sus límites no coinciden con los límites administrativos. Una misma cuenca abarca varios departamentos, lo que plantea problemas de competencias que deben ser resueltos para impedir el bloqueo de los esfuerzos. El actual Plan Nacional de Aguas no da a este tema la importancia que merece.
• La política de aguas debe tener necesariamente un componente regional. Eso se debe a que nuestras grandes cuencas son compartidas con los países limítrofes, y a que lo mismo ocurre con las aguas subterráneas del Acuífero Guaraní (un recurso de altísimo valor ambiental y con alta interdependencia transfronteriza). En consecuencia, la política de aguas no debe ser vista como un problema exclusivo de los organismos que se ocupan del ambiente. También es necesario involucrar a otras dependencias del Estado, incluyendo a Cancillería. Un objetivo estratégico en este sentido es aprobar a nivel del Mercosur un marco regulatorio y un acuerdo de gestión del Acuífero Guaraní, común a todos los países del bloque.
• Es clave generar y difundir conocimiento sobre el estado de nuestros cursos fluviales y las acciones de remediación que necesitan, sobre las reservas subterráneas de cada uno de los acuíferos relevantes y su vulnerabilidad, y sobre el grado de eficacia de las políticas e iniciativas privadas que están en curso. Lejos de poner obstáculos a esta tarea, hay que fomentarla. Todo esto requiere un fuerte impulso a la investigación y desarrollo, que debe combinar la capacidad de investigación de instituciones de investigación públicas y privadas con la capacidad de financiamiento de agencias estatales como el futuro Ministerio de Medio Ambiente y la ANII, entre otros.
• El Código de Aguas (Decreto Ley N° 14.859, art.3, inciso 3) da prioridad a los usos del agua para abastecimiento de poblaciones. En consecuencia, las políticas de captación de aguas deberán tener especial cuidado en asegurar el mantenimiento en condiciones adecuadas de las funciones ecosistémicas en el curso de agua intervenido. OSE debería tener mayor protagonismo en las decisiones que pudieran afectar la cantidad y/o calidad del agua en las diferentes cuencas. Para eso es necesario fortalecer sus capacidades operativas y considerar la posibilidad de modificar su actual condición de servicio descentralizado.
• La mayor parte de los episodios de contaminación de cursos de agua en los centros urbanos se origina por vertidos de efluentes sin tratar y por la pobre gestión de los residuos sólidos. Esto requiere una combinación de obra pública (por ejemplo, saneamiento), fortalecimiento normativo (particularmente normas sobre gestión de desechos industriales) y políticas sociales y urbanas, dado que parte de los problemas están asociados a los métodos de clasificación informal.
• Un problema de primera magnitud es la fragilidad del área metropolitana con relación al abastecimiento de agua potable. Más de un millón de personas están siendo abastecidas exclusivamente por el rio Santa Lucia, que está sometido a una presión creciente. El proyecto de la represa en Arroyo El Soldado, avalado por OSE, mantiene el mismo “riesgo de cuenca” que la situación actual. Es imperioso estudiar fuentes alternativas para darle robustez al sistema y aliviar la presión ambiental sobre el río Santa Lucía. OSE tiene que invertir en tratamiento de lodos, y disponerlos como se le exige a la industria privada. El Estado tiene que ser ejemplo. La misma responsabilidad le compete en materia de saneamiento.
• Se evaluará la Ley de riego y sus alcances, especialmente en lo referente a la formación de floraciones de cianobacterias e incorporando la realización de estudios de caudal ecológico y ambiental de cada una de las cuencas del país. El objetivo es saber hasta dónde se puede represar y hasta dónde se debe dejar escurrir. Preocupa la alteración del ciclo natural del agua, que, según los técnicos de la Universidad de la República, puede afectar la calidad del recurso, con consecuencias perjudiciales para la salud humana.
• Es indispensable llevar adelante una política de mares que, además de asegurar la preservación de la biodiversidad y la protección de los recursos soberanos, pueda promover un desarrollo racional y sustentable a partir de esa riqueza.

• Seguridad ambiental y actividad productiva

Los uruguayos, como la especie humana en su conjunto, enfrentamos el desafío de desarrollar las actividades productivas que nos aseguren el grado de bienestar al que aspiramos, al tiempo que preservamos el ambiente y practicamos la justicia hacia las generaciones futuras. Dicho en breve: tenemos que proteger el ambiente y al mismo tiempo asegurar un desarrollo económico sustentable. No nos oponemos en principio a ningún tipo de actividad productiva, pero queremos reglas ambientales claras y de aplicación general. Algunas de las ideas que nos proponemos impulsar son las siguientes:

• Es necesario seguir haciendo esfuerzos para armonizar el desarrollo de la actividad agropecuaria con la protección del ambiente. En el largo plazo no hay conflicto entre ambas cosas. Los productores son conscientes de que gran parte de las ventajas comparativas que tiene el Uruguay están basadas en los recursos naturales. Por otra parte, la productividad a largo plazo depende de la sustentabilidad ambiental. Los sistemas más sanos son los que más producen.
• En el corto plazo, es necesario superar algunas insuficiencias y administrar algunas tensiones. El plan y uso de suelos ha sido una buena iniciativa, pero a esta altura parece claro que imponer el registro de uso no es suficiente para asegurar la conservación del recurso. Si se quiere lograr este efecto, hay que tener en cuenta los aspectos económicos. En los cultivos de invierno hay problemas de rentabilidad y en las gramíneas de verano, como sorgo y maíz, hay problemas de competitividad ya sea por los costos (mano de obra, gas oil, fletes, etc.) o por que los rubros que lo demandan están complicados, como la ganadería y la lechería. Otra manera de rotar es con pasturas, pero eso requiere mucha inversión. El tradicional sistema mixto uruguayo entre ganadería y agricultura es el que mejor concilia aspectos económicos y ambientales, dando sustentabilidad a las empresas en el largo plazo.
• El problema anterior requiere soluciones específicas. Algunas de ellas deben consistir en incentivos fiscales para empresas que realicen inversiones a favor de la mejora ambiental (por ejemplo, la consolidación de zonas buffer en los cursos de agua) y la introducción de energías limpias. Otras soluciones pueden consistir en la difusión de modalidades alternativas de producción, como el pastoreo racional y la agroecología.
• La llamada Ley de envases debería ser mejorada, de modo de permitir que quienes se involucren en estas prácticas que generan costos añadidos puedan beneficiarse de estímulos fiscales (la recuperación y reciclaje es en sí un negocio a pérdida). Desde fines de 2018, el MGAP y actores privados trabajan en la formulación de un Plan Nacional para las Buenas Prácticas Agrícolas que debe ser estimulado.
• También a nivel de la industria es necesario generar estímulos en toda la cadena. Por ejemplo, crear exoneraciones fiscales para empresas que realicen inversiones en su sistema de gestión y mejora ambiental, u otorgar mejor puntuación en el sistema de compras del Estado a las empresas que certifiquen su calidad ambiental, o que introduzcan el uso de energías limpias, la reutilización de recursos y el reciclaje de desechos (artículos 61, 79 y 152 del TOCAF).
• Junto con las medidas de estímulo, es necesario fortalecer los controles y desarrollar mecanismos efectivos de sanción. Se deben controlar los impactos ambientales de las prácticas aplicables a la producción agropecuaria, tales como el uso de agroquímicos, conservación del suelo, engorde de ganado a corral, entre otros, apoyando la implementación de soluciones adecuadas. Se deben fortalecer las medidas para el control de uso de agroquímicos (fertilizantes y plaguicidas)  en las proximidades de las fuentes hídricas. Es necesario desarrollar una red de monitoreo de los distintos cursos de agua que permita cuantificar en dónde se producen los aportes de las diferentes sustancias, de manera de generar las medidas correctivas. Los antecedentes internacionales y estudios nacionales indican que más del 80% de la contaminación de los cursos de aguas ocurre por contaminación difusa, esto es, por actividades asociadas a la agricultura y la ganadería.
• Hace falta crear un registro de infractores ambientales donde se inscriban las violaciones a la normativa ambiental y a las autorizaciones otorgadas por el Ministerio de Medio Ambiente, así como los responsables de las mismas. Dicho registro deberá ser consultado al inicio de toda solicitud de autorización ambiental y emitirá un certificado que será exigido en los procesos licitatorios del Estado.
• Junto con las medidas de estímulo, fiscalización y sanción, será necesario actualizar y mejorar la normativa. Resulta indispensable la mejora de la eficiencia del sistema de autorizaciones y de control de los emprendimientos productivos, evolucionando hacia un estilo de relacionamiento más profesional y compatible con las necesidades de las partes. En particular, es imprescindible una reforma del sistema de Evaluación de Impacto Ambiental para los procesos de Autorización Ambiental Previa (AAP). Se aspira a desarrollar un sistema de evaluación y control que ofrezca más agilidad y garantías de plazos que el actual, asignando responsabilidad clara a quienes intervienen en las actividades y procesos, y  centrándolo más en la prevención que en la investigación ex-post de denuncias.
• Nos proponemos utilizar el régimen de declaración jurada en los procesos ambientales, y dedicar más funcionarios al contralor (sin aumentar su cantidad). El costo de las fiscalizaciones posteriores que eventualmente se consideren necesarias será internalizado por quienes impulsen los proyectos.
• Nos proponemos planificar los usos del suelo y la localización de actividades para el desarrollo sostenible, abordando los conflictos y anticipando nuevos, como los que surgen entre residencia e industria, producción agropecuaria y minería, ordenando el territorio y promoviendo programas y criterios de gestión que favorezcan una saludable coexistencia entre el respeto a los derechos de las personas y a los principios ambientales. Particular atención requiere la gestión ambiental del territorio marítimo frente a las demandas potenciales de explotación de sus recursos.
• Nos proponemos impulsar programas que devuelvan el estado saludable a ecosistemas o paisajes degradados. Crearemos con ese fin Redes de Restauración que involucren a organismos públicos, empresas privadas y organizaciones de la sociedad civil presentes en la zona. La acción de estos actores será coordinada con los gobiernos departamentales correspondientes, el  Ministerio de Medio Ambiente, el MEF y el MTOP, para asegurar el apoyo logístico y los estímulos fiscales que hagan posible la realización de los diferentes programas de restauración.

• Ordenamiento territorial, descentralización y territorios inteligentes

El ordenamiento territorial es una herramienta imprescindible para la aplicación de estas políticas. Se trata del marco general que permite armonizar las competencias y capacidades de gestión del territorio de los diferentes niveles de gobierno: nacional, departamental y municipal.

La gestión territorial y ambiental se debe definir con una óptica nacional, pero se debe aplicar en forma descentralizada, teniendo en cuenta las particularidades que se registran en los niveles departamental y municipal. Para eso se debe asegurar que los niveles descentralizados cuenten con los recursos necesarios (capacitación, recursos humanos, materiales y económicos, etc.). El fortalecimiento de las unidades ambientales departamentales constituye una herramienta de genuina descentralización de la gestión ambiental.

Más allá de lo que diga la normativa vigente, en los últimos años se ha impuesto un claro predominio del gobierno nacional sobre los otros niveles. Nuestra voluntad es modificar esta situación. Los gobiernos departamentales deberían disponer de mejores medios para ejercer sus competencias e incorporar otras nuevas.

Nos proponemos avanzar hacia la elaboración de un Plan Nacional de Desarrollo Territorial que sea elaborado en conjunto por el Poder Ejecutivo y el Congreso de Intendentes. En ese marco queremos promover en distintos puntos del país el desarrollo de ¨territorios inteligentes”, entendidos como aquellos que cumplen con las siguientes características:

• Diseñado por la comunidad
• Basado en una ética de sensibilidad y responsabilidad ambiental
• Capaz de crear ventajas competitivas
• Comprometido con la cohesión y el desarrollo social
• Con estructuras coherentes de Gobierno del Territorio
• Con respeto al entorno y su contexto.

• Áreas protegidas

El país cuenta con un sistema de áreas protegidas en el que interviene tanto el gobierno nacional como los departamentales. Sin embargo, su desarrollo es menor que el que encontramos en otros países de la región, como Chile o Argentina. Algunas de las insuficiencias tienen que ver con la representatividad de las áreas seleccionadas: las que hoy existen en Uruguay no representan todas las eco-regiones. Otras insuficiencias tienen que ver con la falta de normas claras y de estímulos económicos, lo que frecuentemente genera conflictos innecesarios entre, por ejemplo, la política de áreas protegidas y la actividad productiva.

Tal como lo muestra la experiencia internacional, una buena política de áreas protegidas puede ser un instrumento para la conservación de la biodiversidad y el paisaje, al mismo tiempo que fomenta el ecoturismo y la investigación científica. Para que eso ocurra, es necesario cumplir con algunas condiciones que nos proponemos lograr:

• Transformar las áreas protegidas en verdaderos instrumentos legales en aplicación de los cuales se puedan ejercer los derechos territoriales y ambientales de las personas y se pueda exigir el cumplimiento de los principios de ordenamiento y ambiente, con garantías para las partes.
• Generar mecanismos, protocolos y estatutos de convivencia para una gobernanza durable de cada área protegida.
• Prever medidas de compensación a propietarios
• Asignar los recursos necesarios para solventar las tareas de conservación, vigilancia y promoción
• Poner en valor las áreas protegidas, permitiendo usos bajo condiciones adecuadas y controladas (como las del ecoturismo), para facilitar su sustentabilidad a largo plazo.