MEJORAR LA CALIDAD DEL GASTO

El funcionamiento ordenado de la economía y el control sobre la presión fiscal son condiciones necesarias para poner al país en la senda del desarrollo sostenido, pero no alcanza con eso. Si seguimos teniendo un Estado costoso e ineficiente, que malgasta los recursos que los uruguayos aportamos con tanto esfuerzo, será muy difícil lograr avances.

Por eso es imprescindible tomar medidas que orienten al Estado a tener un mejor control sobre lo que gasta, a evaluar resultados y a rendir cuentas ante los ciudadanos. Esa es la dirección en la que nos proponemos avanzar, respetando las normas que regulan la actividad pública.

Los cambios que proponemos son de carácter institucional, pero expresan un cambio de mentalidad. Si los gobiernos se dedican a celebrar cuánto gastaron y no qué resultados tuvieron, si los apartamientos de la legalidad de los procedimientos se vuelven un hábito, si no se asume el legítimo cuestionamiento de los ciudadanos ante la falta de trasparencia, será imposible avanzar hacia un país mejor.

ACCIONES A IMPULSAR:

• Creación de la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas

Esta Agencia no viene a incrementar el costo del Estado, porque se crea reordenando servicios ya existentes. Su función es lograr un cambio radical en la gestión pública, que hará posible generar economías y cumplir compromisos de resultados.

Este instrumento tiene sus fundamentos en el concepto de gobernanza definido por la OCDE, que comprende factores tales como la integridad del sector público, gobierno abierto, compras públicas transparentes, coordinación, innovación, política regulatoria, gobierno digital y gestión de recursos humanos del Estado. Bajo este enfoque, la nueva Agencia guiará su actuación según los siguientes principios:

• Evaluación: no hay posibilidad de mejora y evolución eficiente de la gestión si no medimos objetivamente los resultados y evaluamos el desempeño de cada entidad, pública o privada, que administre recursos del Estado.
• Prioridad: las actividades y resultados prioritarios para el país deben definirse desde el más alto nivel de gobierno. Estas definiciones deben trasladarse luego a los planes de trabajo de cada dependencia del Gobierno Central, Órganos Desconcentrados, Servicios Descentralizados y Entes Autónomos.
• Economía: el Estado debe desarrollar una estrategia coordinada que le permita aprovechar al máximo su capacidad de compra. Esto requiere una adecuada planificación y especificación de las obras, bienes y servicios a adquirir, del proceso de compra más conveniente, del debido control de la ejecución del contrato y del correcto uso y destino de cada adquisición. Estos controles no excluyen los gastos menores, que deben ser evaluados no solo por su monto sino también por su volumen y periodicidad.
• Alineación: los instrumentos de estímulo a los funcionarios públicos, cualquiera sea su nivel de responsabilidad, deben concebirse como un instrumento para movilizar su capacidad y esfuerzo a favor de la correcta administración de los recursos que el Estado pone a su cargo, así como en la mejora del servicio al ciudadano.
• Integridad: la trasparencia e integridad en la gestión pública es un deber hacia los ciudadanos. Como tal, debe ser objeto de investigación, control y seguimiento permanente, y de acciones concretas cuando se constaten apartamientos o cuando se reciban denuncias al respecto. Las comprobaciones efectuadas, las medidas adoptadas y las eventuales denuncias penales o acciones de recupero dispuestas, deben ser comunicadas a la población en un marco de total transparencia.
• Tecnología: se propiciará la utilización al máximo de tecnología para efectuar controles, detectar desvíos e introducir correcciones.

La Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas dependerá de la Presidencia de la República. Su Consejo de Dirección estará integrado por el Prosecretario de Presidencia, el Ministro de Economía y Finanzas, y el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Los instrumentos que utilizará para cumplir sus cometidos son los siguientes:

• Planificación deducida del Plan de Gobierno – Prioridad al ordenamiento del gasto. El Plan de Gobierno constituye un contrato con la ciudadanía. Las propuestas contenidas en el Plan deben incluirse en la planificación anual de cada dependencia del Gobierno Central, Órganos Desconcentrados, Servicios Descentralizados y Entes Autónomos. Allí se especificarán los objetivos y metas a lograr en cada ejercicio, establecidos como eventos concretos y medibles. Los ciudadanos deben poder monitorear en forma constante, y no solo cada cinco años, lo que le fue prometido al momento de pedir su voto y lo que fue efectivamente realizado.

• Alerta temprana. La Agencia realizará tareas de monitoreo y evaluación constante, procurando la detección temprana de desvíos y promoviendo la identificación y adopción de acciones correctivas. Dada la situación de las finanzas públicas, desde el inicio se pondrá especial atención en el ordenamiento del gasto público, promoviendo la aplicación de nuevas reglas y controles para las compras y contratos con el Estado. Se promoverá la racionalización de servicios duplicados y la supresión de todo gasto superfluo.

• Gestión y gobernanza digital. Incorporaremos tecnologías y nuevos mecanismos de control y gestión digital para todas las oficinas estatales donde aún no existan, lo que facilitará optimizar recursos y hacer un seguimiento día a día de las decisiones.

• Auditoría de gestión y de recursos. La auditoría de gestión y recursos es un instrumento clave para asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas de cada unidad ejecutora, así como para el correcto uso de los recursos de que dispone. Hasta ahora, esta tarea no se ha venido cumpliendo de manera adecuada. La Auditoría Interna de la Nación (AIN), dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas, ha identificado múltiples irregularidades que afectan el correcto desempeño de diversas unidades ejecutoras, manejos inconvenientes de los procesos de compra y controles inadecuados en la ejecución de los contratos. Hay decenas de estos informes (llamados “Informes de Actuaciones”) en el sitio web de la AIN, pero las reacciones han sido muy escasas. En el esquema que proponemos, los problemas que detecte la AIN, y las recomendaciones que formule, podrán ser objeto de seguimiento por la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas, a requerimiento del Ministro de Economía y Finanzas como integrante del Consejo de Dirección de la Agencia.

• Capital Humano. El factor humano es fundamental en la gestión eficiente del sector público. Para lograr que el esfuerzo individual y colectivo se oriente hacia los objetivos y resultados esperados, es necesario modificar los mecanismos de evaluación, promociones y sanciones hacia los funcionarios públicos, creando nuevos instrumentos. Uno de ellos será la evaluación objetiva y externa de los compromisos de gestión de cada unidad ejecutora, y de la pertinencia de los pagos por cumplimientos de planes y metas. Estos controles se llevarán hasta el nivel individual y se realizarán en coordinación con la Oficina Nacional de Servicio Civil.

• Coordinación horizontal. Parte de la ineficiencia del Estado se debe a la descoordinación entre Ministerios y otros organismos y empresas del ámbito público. No se trata de falta de recursos ni de impedimentos legales, sino de falta de comunicación y de articulación de esfuerzos. El primer responsable de que esto no ocurra es el Presidente de la República. A través de la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas se hará el seguimiento de todas las iniciativas consideradas prioritarias que involucren a más de una cartera u organismo del Estado.

• Acceso a la información y participación ciudadana. Queremos que los ciudadanos nos controlen. Para eso vamos a publicar toda la información generada por la actividad del Estado y por los particulares que reciben y administran fondos públicos, con las únicas limitaciones que establecen las normas vigentes. Y vamos a ir más lejos todavía: vamos a crear canales de comunicación para recibir denuncias sobre casos de uso indebido de recursos públicos, en condiciones que salvarán el anonimato cuando así se solicite y respetando las garantías del debido proceso en relación a los hechos denunciados. El control ciudadano no sólo debe ser visto como una rendición de cuentas permanente, sino como una instancia de ejercicio responsable de la ciudadanía.

• Contralor. Entendemos como un atributo fundamental de la transparencia el dar debido trámite a las observaciones, requerimientos de información o pedidos de informes que provengan de autoridad competente. Bajo esta premisa, la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas, a través de su área de Transparencia e Información, hará un seguimiento de todas las observaciones del Tribunal de Cuentas de la República, pedidos de Informe parlamentarios y solicitudes formuladas al amparo de la Ley N° 18.381, de Acceso a la Información Pública, dando cuenta en forma permanente a la Presidencia de la República de las situaciones que se aparten de lo establecido en las normas vigentes.

• Plan de detección de oportunidades de ahorro

Cuando muchos hablaban de aumentar impuestos, nuestros técnicos afirmaron que era posible mejorar la calidad del gasto generando economías genuinas, controlando el gasto indebido y aumentando la eficiencia en ciertas áreas de la actividad pública. A partir de la información de la Rendición de Cuentas 2017 y de los datos disponibles de las Empresas Públicas, hemos identificado oportunidades de ahorro en el entorno de los 900 millones de dólares anuales. Estas economías no comprenden en ningún caso las partidas destinadas a los programas sociales y sus beneficiarios.

Estas economías se obtienen a partir de diversos conceptos:

• Gasto en salarios: En 2017 hubo 26.166 bajas de funcionarios públicos por todo concepto (fallecimiento, destituciones, renuncias o abandono del cargo, finalización de contratos a término, jubilaciones y otros motivos). Si no se cubrieran anualmente el 21% de estas vacantes, se generaría un ahorro de 100 millones de dólares  por año (lo que se va acumulando año a año). Queda excluido de esta propuesta el personal afectado a tareas asistenciales, personal docente y personal ejecutivo del Ministerio del Interior.
• Servicios no personales: refiere a los contratos de servicios que se ejecutan con especificaciones que muchas veces no reflejan las reales necesidades del servicio, no se controlan en debida forma y se prolongan innecesariamente en el tiempo. Las economías posibles en esta categoría se estiman en 132 millones de dólares al año.
• Gerenciamiento de Obra Pública: en estos años se ha instalado como norma que el 10% destinado a imprevistos de toda obra pública se ejecute siempre como parte del contrato. Agotada esta partida, se pasa a la aprobación de adicionales. De este modo, al haber convertido en regla lo que originalmente era una excepción, el precio final termina por superar largamente lo estimado. A partir de cambios sustanciales en la formulación de los proyectos y en la profesionalización del gerenciamiento de las obras, estimamos una economía mínima de 100 millones de dólares al año.
• Empresas Públicas: de las economías totales que hemos proyectado, casi el 40% corresponde a una gestión más eficiente de las empresas públicas, asumiendo que no afecta su normal funcionamiento dentro del estricto cumplimiento de sus cometidos y competencias, y sin incluir cambios estructurales en sus negocios relevantes. Quiere decir que se trata de una estimación muy conservadora, que considera básicamente la adopción de decisiones orientadas al ahorro en materia de gasto en publicidad, la eliminación de tercerizaciones duplicadas, la racionalización de actividades y la eliminación de gastos duplicados y superfluos. Estimamos que el cumplimiento de estas pautas aportará economías por 348 millones de dólares al año.
• Otras líneas de ahorro: hemos identificado otras ocho áreas de trabajo para las que estimamos economías del orden de 220 millones de dólares. Estas refieren a las compras de bienes de consumo y suministros, transferencias, la resolución temprana o la correcta defensa del Estado como parte litigante, la eliminación del manejo físico de documentos con la total aplicación del expediente electrónico, la racionalización de bienes muebles e inmuebles y la inclusión financiera del Estado, que demanda a los privados lo que sus propios servicios no cumplen.

• Eficiencia en la asignación de los recursos presupuestales

La eficiencia en el gasto público es un pilar fundamental sobre el que se sustenta este plan de gobierno. Los ahorros presentados en el punto anterior se refieren al logro de la eficiencia técnica en el cómo gastar. Pero, además de estudiar cómo gastar, es importante estudiar en qué se debe gastar. La eficiencia asignativa se refiere a la asignación de los recursos del presupuesto en los distintos programas de gobierno. Se propone estudiar la composición del gasto público de manera de dar el mejor destino a lo recaudado.