EDUCACIÓN

La educación uruguaya está en problemas, y eso significa que toda la sociedad tiene un inmenso desafío. Si no conseguimos revertir las tendencias de los últimos años, corremos el riesgo de consolidar una realidad de fractura y exclusión, donde sólo unos pocos tendrán auténticas oportunidades.

Nuestra enseñanza primaria está teniendo grandes dificultades para asegurar aprendizajes de calidad en todos los alumnos. Los problemas que existen no son consecuencia de la falta de recursos ni de la superpoblación (de hecho, la cantidad de alumnos bajó en unos 50.000), sino de malas políticas como el “pase social”. También influyó una pésima reforma de la formación docente, que redujo casi a la mitad los egresos anuales de Magisterio.

En la educación media las cosas están peor. Las pruebas PISA, entre otras mediciones, han mostrado una y otra vez que la mitad de los estudiantes de Secundaria y UTU no están haciendo los aprendizajes necesarios para tener oportunidades en la vida. Y mientras otros países latinoamericanos mejoran, nosotros estamos estancados.

Pero los aprendizajes insuficientes de los que siguen en el sistema son solo una parte del problema. A ellos se suma el abandono de miles de alumnos, cuando todavía están lejos de cumplir el período legal de educación obligatoria. En este aspecto estamos entre los peores del continente. Mientras en Chile el 85% de los jóvenes de 20 años terminó Bachillerato, en Uruguay lo hace del 40%. A esto se agrega un problema de equidad: los que más pronto abandonan, y los que menos aprenden, son los más pobres.

También en el caso de la educación media, las principales causas de los problemas están bien identificadas. Entre ellas se cuentan la inadecuación curricular, el mal funcionamiento de los centros de estudio (fomentado por reglas como las de elección de horas) y la crisis de la formación docente, que tiene tasas de abandono gigantescas y ofrece una formación de calidad muy irregular.

Al no haberse enfrentado estos problemas de fondo, están quedando incumplidas todas las promesas: no se llegó al 6% del PBI en gasto educativo, ni al 1% en investigación y desarrollo, ni al 100% de jóvenes de 17 años matriculados, ni al 75% de tasa de egreso en la educación media. No hubo nada parecido a un cambio de ADN en la educación. Se gastó más dinero que nunca, pero los resultados han sido muy magros.

Felizmente, no todo son malas noticias. Por una parte, en la sociedad uruguaya hay una conciencia muy extendida de que estamos en problemas y tenemos que cambiar. Hoy existe una muy amplia coalición para el cambio educativo, que reúne a gente de diferentes convicciones políticas y de diferentes trayectorias profesionales. Por otra parte, existe una gran convergencia de propuestas. Algunas de ellas provienen de los partidos de oposición. Otras son planteadas por organizaciones de la sociedad civil, como eduy21.

Nosotros estamos en diálogo con todos ellos y participamos activamente la construcción  de acuerdos. Por eso, y más allá de matices, compartimos las grandes orientaciones presentadas en el Libro Abierto de eduy21. En particular estamos de acuerdo con:

• Definir un nuevo marco curricular que abarque la educación desde 3 a 18 años, y que incluya la educación por competencias.
• Fortalecer al MEC como institución rectora de la política educativa nacional.
• Modificar la gobernanza de ANEP.
• Modificar la Ley de Educación vigente.
• Dar mayor protagonismo al centro educativo como escenario de la vida educativa.
• Reformar la formación docente, avanzando hacia un modelo con diversidad de instituciones formadoras.
• Articular las políticas educativas con las políticas sociales de inclusión.

Los acuerdos a los que hemos llegado crean las condiciones para una política de Estado que se sustente en una amplia base política, técnica y social. Nuestras propuestas se inscriben en ese marco. Tenemos ideas y orientaciones claras, pero también tenemos voluntad de diálogo y de entendimiento.

ACCIONES A IMPULSAR:

• Reforma urgente de la Ley de Educación

Nos proponemos incluir en la Ley de Urgente Consideración que presentaremos al iniciar el gobierno un conjunto de modificaciones a la Ley General de Educación N°18.437. Entre ellas se incluirán las siguientes:

• Rediseño de la gobernanza de ANEP, incluyendo en el CODICEN a los directores generales de los consejos desconcentrados.
• Eliminación de la representación docente en los consejos de ANEP (arts. 58 y 65). La enseñanza es un asunto ciudadano y debe ser gobernada por los representantes de los ciudadanos.
• Eliminación de la exigencia de 10 años de experiencia en la educación pública para integrar órganos de gobierno de ANEP (arts. 58 y 65). La endogamia no es la solución a los problemas de nuestra enseñanza.
• Reformulación del concepto de libertad de cátedra incluido en el art. 11.
• Eliminación de la obligación de convocar al Congreso Nacional de Educación (que pasaría a ser optativa).
• Ajustar las formulaciones de cometidos incluidas en los arts. 51, 53, 59, 63, 64 y 67.
• Modificación del inciso L del artículo 63, trasladando al MEC la potestad de revalidar títulos extranjeros de formación docente.
• Eliminar las numerosas inconstitucionalidades que figuran en el texto.
• Introducir los cambios que se han vuelto necesarios a partir de la creación de la UTEC.
• Simplificar y mejorar la calidad de la redacción general, ajustando el texto a las buenas prácticas legislativas.

• Fortalecimiento del poder ciudadano

Nos proponemos separar la función rectora de la educación (fijar metas nacionales, asignar recursos, evaluar resultados), que debe ser realizada por el MEC bajo control del Parlamento, de la organización de la provisión de los servicios educativos (que es la tarea privativa de ANEP). Esta distinción es compatible con el art. 202 de la Constitución y se ve reforzada por la descripción de tareas que corresponden al MEC en la última Ley de Educación (art. 51 de la Ley 18.437). El respeto de la autonomía es compatible con un mayor control ciudadano sobre las orientaciones estratégicas o metas nacionales en materia educativa.

Nos proponemos recorrer varios caminos para alcanzar este objetivo.

Uno de ellos será la aprobación de partidas presupuestales con destinos específicos, lo que da al Parlamento un mayor protagonismo a la hora de definir el uso de los recursos destinados a la enseñanza. Existen antecedentes de este tipo de práctica como, por ejemplo, los que aparecen en la Ley de Nº 16.170, arts. 612 y 613.

Otro camino consistirá en aumentar el peso del MEC como agente financiador de programas específicos, asignándole partidas que serán liberadas a ANEP en el marco de compromisos de gestión evaluables. Existen muchos antecedentes de este tipo de participación por parte del Poder Ejecutivo, incluyendo programas creados por los gobiernos del Frente Amplio, como el Programa Maestros Comunitarios y el Programa Formación Profesional Básica (co-financiados por ANEP y el MIDES), el Programa Compromiso Educativo (que incluye un programa de becas financiado por el MEC), y el Plan Ceibal, que funciona principalmente con recursos provistos por Presidencia de la República.

Un camino complementario consistirá en la creación de nuevos instrumentos, como el Compromiso de Política Educativa Nacional: un documento que describa los lineamientos y metas de política educativa para el quinquenio, a ser suscrito por quienes aspiren a obtener la venia del Senado para ocupar un cargo en el CODICEN.

• Política de fortalecimiento de centros

En el marco de una visión que impulsaremos que tiene como uno de sus ejes el respeto de la libertad de educar, promoveremos una política de fortalecimiento de los centros educativos como escenario crucial para el logro de aprendizajes de calidad para todos. Esa política incluirá, entre otras las siguientes acciones:

• Modificación inmediata del régimen de elección de cargos en Secundaria, según las líneas definidas en la propuesta presentada por el senador Luis Lacalle Pou en marzo de 2015.
• Elaboración de un nuevo estatuto docente. Durante un período de transición, los actuales docentes podrán elegir entre acogerse al nuevo Estatuto o seguir en el actual. Quienes ingresen a la carrera docente, lo harán en el nuevo marco.
• Fortalecimiento del papel de los directores de centro. Se otorgará a los directores la capacidad de seleccionar a los miembros de su cuerpo docente mediante procedimientos fundados. Se tomarán las previsiones necesarias para aplicar esta medida en forma gradual y respetuosa de los derechos adquiridos.
• Mínimo de tres años de permanencia en un mismo establecimiento para los directores en efectividad, y de dos años para los directores que no ocupen cargos efectivos.
• Reducción de la cantidad de años de docencia que se exigen como requisito para poder aspirar a una dirección (las exigencias actuales son excesivas en términos comparados)
• Aumento de partidas de gastos, mantenimiento, inversiones y contratación de personal suplementario, a ser administradas por los propios centros, en un régimen de rendición de cuentas ex post.
• Reforma de la formación para directores, profundizando la formación para la gestión y el liderazgo educativo.
• Dar una mayor autonomía (educativa y de gestión) a los centros públicos respecto del CODICEN y sus Consejos desconcentrados, y adecuar la regulación estatal de la educación privada a los límites establecidos por el artículo 68 de la Constitución de la República.
• Renovación del sistema de inspecciones, sustituyendo las actuales inspecciones de asignatura y de centro por un régimen de auditoría pedagógico-organizacional, a cargo de un equipo multidisciplinario (integrado por pedagogos, expertos en gestión, especialistas en arquitectura educativa, etc.) que se instale durante una semana en un establecimiento y evalúe todos los aspectos de su funcionamiento (incluyendo entrevistas con alumnos, padres y egresados). Al cabo de la semana, el equipo de auditoría hará una devolución al conjunto de la comunidad educativa (dirección, docentes, funcionarios). De allí sale un plan de mejora que será el punto de referencia para una auditoría futura. La sustitución del antiguo régimen de inspecciones por el nuevo se hará en forma progresiva.

1. Política de fortalecimiento docente

Un amplio consenso internacional señala que los docentes (y especialmente los docentes de aula) son el factor individualmente más importante para lograr una enseñanza de calidad. Para avanzar en este terreno necesitamos hacer tres cosas: asegurar una formación docente de calidad, mejorar las condiciones de ejercicio de la función docente (lo que incluye el salario, pero va más allá de eso), e incorporar a la función docente a gente que hoy no está dedicándose a esa tarea. En este marco, nos comprometemos a impulsar las siguientes medidas:

• Elaboración de una ley sustitutiva del proyecto de creación de la Universidad de la Educación (UNED), que otorgue rango universitario a la formación docente e integre los esfuerzos que hoy se realizan tanto en el sector público como en el privado. La formación docente de nivel universitario debe abarcar desde los docentes de educación inicial hasta los de bachillerato, en todas las ramas de la enseñanza que están a cargo de ANEP. Se elaborará un curriculum mínimo a ser exigido a todas las instituciones que se dediquen a la formación docente, ya sea en el ámbito público o en el privado.
• Creación, en el ámbito del MEC, de un programa de becas para estudiantes de formación docente, que estarán condicionadas a la escolaridad y exigirán como contrapartida el compromiso de trabajar una mínima cantidad de años en la docencia luego de haberse titulado.
• Diseño de una política de mejoramiento de los salarios docentes, condicionado a mejoras en términos de capacitación y desempeño. La antigüedad dejará de ser el principal factor determinante del monto de las remuneraciones. En las etapas avanzadas del proceso, y con la finalidad de estimular el trabajo en equipo, el desempeño a considerar no será únicamente el del docente individual sino el del centro de estudios en el que trabaja.
• Creación de un programa en la órbita del MEC que financie hasta 150 becas de excelencia dirigidas a docentes en actividad, con una lógica similar a la del Sistema Nacional de Investigadores. Los beneficiarios serán seleccionados mediante concurso de méritos, entre los que se valorarán especialmente las prácticas pedagógicas e institucionales innovadoras. En el caso de la enseñanza media, también contará como mérito el hecho de trabajar en un centro de estudios que tenga una baja tasa de deserción, o la haya bajado significativamente en los años anteriores. Como contrapartida a la beca, los beneficiarios desarrollarán tareas de apoyo a centros y a docentes, así como tutorías a docentes recién incorporados al sistema.
• Modificación y generalización del régimen de año sabático de perfeccionamiento docente. Podrán aspirar a este beneficio, cada seis años, los docentes efectivos con Grado 4 o superior. Durante el año sabático el docente seguirá percibiendo la totalidad del sueldo pero quedará liberado del dictado de clases. Como contrapartida deberá comprometerse a desarrollar un trabajo de investigación o de desarrollo institucional, bajo la supervisión de un tutor, o a cumplir un programa de formación de nivel universitario, ya sea dentro o fuera del país. El debido cumplimiento del plan de trabajo prometido será condición para poder acceder a otro año sabático seis años más tarde. Su incumplimiento eliminará ese derecho y tendrá un fuerte impacto negativo sobre la evaluación.
• Desarrollo de cursos de perfeccionamiento y especialización para docentes en actividad, acordes con las exigencias de cada subsistema (por ejemplo, especializaciones en segunda lengua, uso de TIC en procesos educativos, evaluación, resolución de conflictos, alumnos con capacidades diferentes). La participación en los cursos se realizará en tiempo remunerado. Los diplomas finales sólo se otorgarán tras haber aprobado una instancia de evaluación.
• Desarrollo de una política de reclutamiento de nuevos perfiles para la docencia de nivel medio, como política de corto plazo para atacar la carencia de docentes titulados, especialmente en algunas asignaturas y en algunas regiones del país. Para eso se apelará a personas con formación universitaria que estén dispuestas a incorporarse a la actividad docente en un régimen de tutoría y tras recibir una formación pedagógica básica. Se aspira a reclutar profesionales que han pasado el pico de máxima actividad y universitarios jóvenes con alto perfil de notas.
• Fortalecimiento de las Asambleas Técnico-Docentes como espacios de reflexión y discusión pedagógica. Se aprobarán partidas presupuestales para la contratación de especialistas nacionales y extranjeros que hagan aportes al trabajo de las ATDs, así como para la creación de una línea de publicaciones a ser gestionada por los propios docentes.
• Fortaleceremos el Programa de Bibliotecas Públicas de Formación, con el objetivo de asegurar el acceso equitativo, libre y gratuito de nuestros docentes en todo el país. Las Bibliotecas de Formación son un factor importante en el proceso de aprendizaje permanente. El constante desarrollo tecnológico y la generación de nuevos conocimientos requieren que las personas deban capacitarse en las diferentes etapas de su carrera. Las bibliotecas, además de ofrecer los conocimientos y contenidos en sus colecciones bibliográficas y no bibliográficas, asumen un nuevo rol de facilitadores en el acceso y uso de las fuentes de información y tecnología.

• Reforma curricular

• Impulsaremos la elaboración y aprobación de un nuevo marco curricular que abarque la educación desde 3 a 18 años, que incluya la educación por competencias y procure el desarrollo de valores tales como la autonomía, la veracidad, la honestidad, la responsabilidad y la solidaridad. Ese marco curricular debe dar una continuidad lógica a la trayectoria de los alumnos y al tránsito entre niveles educativos, al tiempo que permita entender a los diferentes niveles como partes de un todo coherente.
• Impulsaremos el fortalecimiento de las habilidades STEM y promoveremos las iniciativas detalladas en la sección “Tic, contenidos digitales y educación”, sin perjuicio del desarrollo simultáneo de otras habilidades (comprensión lectora, expresión oral y escrita, etc.). La tecnología no es necesariamente sinónimo de educación, por lo que es necesario asegurar entornos de aprendizaje basados en tecnología que tengan al alumno como centro.
• Impulsaremos una malla curricular por créditos o en anillos pedagógicos, que permita adaptar los tiempos institucionales a las necesidades y ritmos de cada alumno. Es necesario aliviar la sobrecarga de contenidos curriculares en beneficio del aseguramiento de los aprendizajes fundamentales.
• Someteremos a revisión las Guías de Educación Sexual aprobadas por ANEP, con el fin de verificar el efectivo respeto de la laicidad y de los derechos de aquellos padres que han puesto objeciones al respecto.
• Tal como se especificó en el segundo capítulo, se incluirá el desarrollo de competencias emprendedoras como objetivo curricular. El diseño curricular de estos cursos se realizará en diálogo con el sector privado y con los programas académicos existentes en el sector universitario.
• Eliminación del “pase social” en primaria y de cualquier otro procedimiento formal o informal que tienda a disminuir artificialmente la repetición. En su lugar se instalará un régimen de promoción condicional no acumulable y un sistema de clases remediales en contra-turno para quienes sean promovidos en esas condiciones.
• Instrumentar, en coordinación con el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd) y las instituciones de educación terciaria, la prueba nacional de egreso de la enseñanza media, con la finalidad establecida en el punto 3 de la sección Evaluación Educativa del Documento de Acuerdo sobre Educación de mayo de 2010. Los estudiantes podrán presentarse a la prueba hasta con dos asignaturas pendientes. Si obtienen un puntaje de suficiencia, serán exonerados de rendir esas asignaturas. De este modo se crea un incentivo para que los estudiantes se preparen y rindan la prueba en condiciones adecuadas.
• Incorporar un programa piloto en el que se creen establecimientos que abarquen los seis años de Primaria y los tres del Ciclo Básico, en régimen de tiempo completo.
• Creación del Bachillerato agrario a distancia como forma de facilitar la permanencia de la familia en el medio rural. Este nuevo Bachillerato combinaría el uso de tecnologías para brindar educación a distancia con instancias presenciales, para las que se cubrirían los costos de traslado y alojamiento.  El programa se organizaría en coordinación con los gobiernos departamentales.

• Reforma institucional

• Se fortalecerá al INEEd como agencia evaluadora independiente, se lo dotará de los recursos adecuados y se modificará su gobernanza, para evitar la actual bicefalía y asegurar el cumplimiento del principio de que quien presta el servicio no puede ser el mismo que evalúa.
• Mandatar por ley la participación permanente de Uruguay en las pruebas PISA. Realización de las gestiones pertinentes ante la OCDE para ampliar el tamaño de la muestra de estudiantes a los que se administra la prueba PISA, con el fin de generar conocimiento nuevo y más detallado sobre la distribución de los déficits de aprendizaje en el alumnado uruguayo.
• Se elaborará un proyecto de ley de una Agencia Nacional de Acreditación Universitaria. Es necesario poner fin a la situación actual, en la que Uruguay aparece como único país de la región que carece de una agencia de este tipo. La agencia acreditará programas y, en una etapa posterior, instituciones, tanto del ámbito público como del privado. Funcionará sobre una base de voluntariedad y aplicará los principios habituales de aseguramiento de la calidad, procedimientos estandarizados, evaluación de pares, mirada externa (participación de pares evaluadores extranjeros), proceso de mejora continua y difusión pública de resultados.
• Modificación de los incisos F y G del artículo 21 de la Ley N° 12.549 (Ley Orgánica de la Universidad de la República), trasladando al MEC, como es usual en el mundo democrático, las atribuciones para estudio, evaluación y reválida de títulos extranjeros.

• Ciudades universitarias

El país cuenta hoy con varias ciudades fuera de Montevideo, donde se concentra una significativa actividad de enseñanza terciaria y universitaria, tanto pública como privada. Pero la descentralización de la oferta no alcanza por sí misma para compensar las fuertes desigualdades territoriales que siguen existiendo. En este sentido nos proponemos:

• Explorar soluciones que reduzcan los costos de alojamiento, con especial énfasis en los estudiantes beneficiarios de becas, en el marco del Plan de Vivienda Colectiva Temporal descrito en la sección dedicada a las generaciones jóvenes. Este camino se recorrerá en coordinación entre el Ministerio de Vivienda, los gobiernos departamentales y las instituciones universitarias, tomando como marco de referencia le ley 17.555, sobre “ciudad universitaria”, aprobada a iniciativa del Partido Nacional.
• Promover políticas integradas de espacios públicos, equipamientos y movilidad sostenible, vinculados a la red de residencias universitarias y localización de los centros de estudio.

• Discapacidad e inclusión educativa

Este punto fue tratado en el capítulo anterior, en la sección correspondiente a personas con discapacidad.

• Deporte y educación

Este punto fue tratado en el capítulo anterior, en la sección correspondiente a deporte.