Programa

REORIENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE INSERCIÓN INTERNACIONAL DEL PAÍS

Tras el retorno a la democracia en 1985, y luego de años de aislamiento, los diferentes gobiernos buscaron recobrar la credibilidad y prestigio internacional que el país supo construir a lo largo de su historia. Con ese fin se profesionalizó el servicio exterior, se abrieron nuevas representaciones en el extranjero, se establecieron relaciones diplomáticas con China, se impulsó la Ronda Uruguay del GATT (que culminó con la creación de la OMC) y se creó el MERCOSUR como mecanismo de integración regional orientado fundamentalmente a ampliar mercados.

Lamentablemente, la equívoca política de “afinidades ideológicas” impulsada por los gobiernos del Frente Amplio significó un retroceso en relación a este esfuerzo, principalmente porque implicó una ruptura con una política exterior defensora de los Derechos Humanos, de los principios democráticos y del Estado de Derecho. En los últimos años, esta situación se vio particularmente agravada por la posición asumida ante la crisis en Venezuela. Este giro condujo a que nuestra política exterior ya no solo reciba críticas internas, sino que también puso en cuestión la credibilidad del país.

Este cambio de posicionamiento en lo jurídico y en lo político fue acompañado de un cambio igualmente importante en la manera en la que se tomaron las decisiones. La actual política exterior está sometida a los vaivenes y vetos generados por la interna del partido de gobierno (participar o no en las negociaciones del TISA, buscar o no el TLC con Chile, etc.), al mismo tiempo que debilita a Cancillería como actor institucional. Todo esto significa olvidar que la política exterior debe ser objeto de consensos multipartidarios centrados en la defensa del interés nacional, en lugar de funcionar como una política de partido.

Este conjunto de errores condenó a la inoperancia a nuestra política exterior. Una prueba es lo discreta que resultó nuestra presencia en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (2016-2017). A pesar de los recursos materiales y humanos que se movilizaron, se perdió una oportunidad de reposicionar al país en el escenario internacional.

Durante el primer gobierno de Tabaré Vázquez, el gobierno de Mujica y gran parte del tercer gobierno del Frente Amplio, la temática comercial del Mercosur perdió importancia en beneficio de una agenda política e ideológica. Esto condujo a un aislamiento del bloque. Lo peor es que la obediencia de los gobiernos frenteamplistas al nuevo rumbo que tomaba el Mercosur ni siquiera trajo tranquilidad. En estos años se experimentaron las mayores tensiones en muchas décadas con un país vecino, a propósito de la instalación de “las papeleras”. Por primera vez en su historia, el país fue objeto de una demanda en la Corte Internacional de Justicia. La agenda externa del bloque estuvo prácticamente paralizada y las negociaciones del Mercosur con la Unión Europea no pudieron avanzar. Son los cambios políticos en Argentina y Brasil los que posibilitaron que el Mercosur retomara su sentido económico comercial, y de esta forma avanzar y acordar con la Unión Europea.

A este debilitamiento de nuestra política exterior se suma una coyuntura internacional caracterizada por la incertidumbre. El resurgimiento de nacionalismos excluyentes y de políticas proteccionistas (y su contracara: la pérdida de peso de los organismos multilaterales creados tras la Segunda Guerra Mundial) crean un escenario nuevo y complejo. Somos testigos de acontecimientos tales como el debilitamiento de alianzas estratégicas como la OTAN, de la crisis de la OMC, del desconocimiento, denuncia, o falta de suscripción de acuerdos negociados (Tratado de Paris en materia de cambio climático, Pacto Mundial sobre Migraciones), de la creciente rivalidad entre Estados Unidas y China, del corrimiento del eje de acción del Atlántico al Pacifico y el resurgimiento de Rusia como actor relevante en el escenario político internacional, del aumento de los flujos migratorios, de la decisión de salida de Gran Bretaña de la Unión Europea.

Este cambio de escenario encierra desafíos muy concretos para Uruguay. La ubicación atlántica dejó de ser una posición privilegiada, lo que obliga a proyectarse al Pacífico. La irrupción de China y otros actores emergentes en la economía global abre oportunidades que debemos aprovechar si no queremos que sean capturadas por nuestros competidores. El resurgir de prácticas proteccionistas nos obliga a combinar nuestra posición general de defensa del libre comercio con la generación de capacidades para negociar cuotas y condiciones de acceso en economías que se cierran. Paralelamente debemos seguir prestando atención a las negociaciones multilaterales que se desarrollan en el marco de la OMC, así como a los llamados “tratados comerciales de última generación” (APC). También debemos generar capacidades para tratar los nuevos temas que aparecen asociados al comercio exterior, como los derechos de propiedad intelectual (DPI) o el comercio electrónico. Finalmente, la aparición de nuevas amenazas a escala global (narcotráfico, crimen organizado, terrorismo) nos acerca a problemas que durante mucho tiempo consideramos ajenos. La imposibilidad de realizar planificaciones rígidas no sólo hace necesario abandonar la política de las afinidades ideológicas, sino que exige recuperar capacidad técnica y profesionalismo.

ACCIONES A IMPULSAR:

Se impulsará un acuerdo multipartidario sobre grandes lineamientos para la definición de una Estrategia Nacional de Política Exterior. La política exterior debe ser una Política Nacional, libre de condicionamientos ideológicos. Su ejecución debe estar supeditada a la defensa del interés nacional y la soberanía.
La conducción de la política exterior debe estar en manos del Poder Ejecutivo, bajo el control del Poder Legislativo como ámbito de aprobación democrática de las decisiones. El Ministerio de Relaciones Exteriores será el órgano encargado de planificar, dirigir y ejecutar profesionalmente las políticas y acciones concretas.¡
Nuestra política exterior volverá a estar plenamente alineada con los principios del Derecho Internacional, la solución pacífica de las controversias internacionales, la democracia, la defensa de los derechos humanos, el respeto al Estado de Derecho, la libre determinación y el pluralismo ideológico de los pueblos.¡
Una primera prioridad de la nueva administración será fortalecer e institucionalizar los vínculos con los países vecinos, cualquiera sea la orientación de sus gobiernos. Se definirá en particular una política en relación a Brasil. El actual deterioro de los vínculos con ese país, generado por razones político-ideológicas, encierra graves riesgos para nuestros intereses nacionales.
En lo que refiere a la Agenda Externa del Mercosur, se continuará avanzando en la concreción del Acuerdo de Asociación Estratégica con la Unión Europea. También se impulsará una aproximación a la Alianza Pacifico, y se continuarán las demás negociaciones en curso, de modo tal de lograr proyectar al Mercosur como un verdadero Regionalismo Abierto.
Los avances en la agenda externa no pueden ocultar las dificultades que hacen a la agenda interna del bloque, la que deberá ser dinamizada apuntando a una política de “sinceramiento” que priorice la plena instalación de una zona de libre comercio, al tiempo que profundice avances tales como los acuerdos sobre libre circulación de personas, residencia, movilidad educativa, cooperación judicial, materia laboral y convergencia estructural.
Se generará un ámbito institucional de coordinación y cooperación entre el gobierno nacional y los gobiernos locales (paradiplomacia), a los efectos de construir líneas de trabajo complementarias. Esta forma de trabajo se aplicará de manera muy especial en el ámbito fronterizo, para tratar situaciones que requieren un tratamiento diferencial. Se buscará fortalecer la articulación entre Intendentes, Prefectos y Gobernadores de Frontera como actores primarios de esa realidad.
La Defensa de la Democracia y los Derechos Humanos a nivel regional será promovida en el marco de la OEA y todas aquellas instancias que busquen reafirmar tales objetivos (por ejemplo, el Grupo de Lima).
Se promoverá una presencia activa en todos ámbitos de articulación multilateral, siendo las Naciones Unidas y la OMC los espacios por excelencia de articulación en materia de Gobernanza política y comercial. No debemos estar ausentes de los ámbitos donde se están negociando cuestiones claves relativas al nuevo sistema internacional, especialmente en aquellos que hacen al comercio de bienes y servicios, temas financieros, energéticos, laborales, marítimos, medioambientales y tecnológicos.
Se impulsará una estrategia de diversificación de mercados. El diseño de esta estrategia incluirá la elaboración de un Mapa de Mercados en el que se identifiquen “mercados metas”. Se prestará especial atención a la identificación de mercados alternativos, ante los que hoy no se realizan suficientes esfuerzos diplomáticos y comerciales.
En términos de estrategia comercial, y más allá del fortalecimiento de la agenda externa del Mercosur, se promoverá la profundización de los procesos de desgravación pactados en los Acuerdos de Complementación Económica ya existentes con los países de la Alianza Pacifico. También se buscarán acercamientos con la zona de Asia-Pacifico.
Se fortalecerán los mecanismos de coordinación entre el servicio exterior y el sector privado, poniendo especial énfasis en el apoyo a MIPYMES exportadoras. Para lograr una mayor eficacia y eficiencia, se eliminarán las superposiciones que hoy existen entre organismos que intervienen en la promoción del comercio exterior (Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Turismo, Uruguay XXI, INALOG), concentrando el conjunto de la tarea en un único ámbito.
Se lanzará un Programa de Formación de Negociadores Globales que asegure la especialización funcional y la capacitación constante de los funcionarios del servicio exterior. La promoción comercial y provisión de apoyo a las actividades internacionales de las empresas deberán contar con funcionarios especialmente preparados.
Para poner a Cancillería en condiciones de dar respuestas flexibles y adecuadas ante las complejidades del escenario internacional, se creará un Centro de Análisis Estratégico y Prospectivo donde no sólo trabajará personal diplomático sino también funcionarios provenientes de otras reparticiones públicas, académicos y representantes del mundo de la producción y del trabajo.
Se revisará el conjunto de nuestras representaciones diplomáticas en el exterior, racionalizando la distribución de funcionarios y fortaleciendo aquellos destinos en los que se busque consolidar o fomentar un mayor flujo de comercio e inversiones directas.
Se activará dentro de Cancillería un Departamento de Evaluación de las misiones diplomáticas, con el objetivo de garantizar que éstas cumplan con los objetivos señalados por el gobierno y hagan un correcto manejo de los recursos asignados. Se impulsará asimismo una rendición de cuentas a nivel Parlamentario de parte de quienes finalizan una Jefatura de Misión.
Se impulsará un plan de incorporación de nuevas tecnologías, con el fin de mejorar el sistema de información vertical y transversal. La Diplomacia Digital será fortalecida, en el marco de una reorganización de las Direcciones Generales que facilite su aprovechamiento.
Se fortalecerá el rol de Uruguay en la Cooperación Internacional, articulando las competencias y acciones del Ministerio de Relaciones Exteriores y la AUCI. La cooperación sur-sur y triangular tendrá prioridad. Se promoverán los diversos tipos de acuerdo: multilateral, bilateral, y regional, buscando la articulación con los diferentes niveles de gobierno. Impulsaremos el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y el seguimiento de la Agenda 2030.
Se profundizarán las políticas de retorno y repatrio, así como la vinculación permanente con los uruguayos en el exterior, fortaleciendo el rol consular y la utilización de las nuevas tecnologías.
Nuestro país, fiel a su tradición histórica, continuará abriendo sus puertas al inmigrante que busque rehacer su vida en forma digna, aportando trabajo y conocimiento. Se deberá fortalecer la movilidad internacional mediante la atracción del talento/trabajo, inversión y el emprendimiento extranjero por medio de una política migratoria como elemento de movilidad.
Será necesario fortalecer políticas públicas capaces de combatir los flagelos que amenazan a las personas en contexto de movilidad, como la trata de personas, dando soluciones que faciliten una plena inserción al país. Esto exige el trabajo coordinado Ministerios (MRREE, MEF, MIDES, MTSS, MI, etc.) y otras dependencias públicas y privadas (gobiernos departamentales, ANV, INEFOP, Uruguay XXI, MEVIR, etc.). En el ámbito regional, Uruguay impulsará instancias de cooperación y dialogo, promoviendo acuerdos que puedan encauzar estos temas de forma más coordinada, de manera que el inmigrante pueda tener protegidos sus derechos esenciales.

Políticas de frontera

Los departamentos fronterizos enfrentan desafíos complejos, que sólo podrán ser enfrentados si se los percibe como un tema del país entero. Por eso concebimos a las políticas de frontera como un capítulo importante de la política exterior. Entre esos desafíos se incluyen las diferencias de impuestos, cargas sociales y tarifas públicas respecto del país fronterizo; las diferencias notorias en el precio de los combustibles; y las crecientes diferencias en cuanto a infraestructura vial y costos de transporte.

La solución definitiva a estos desequilibrios exige políticas de mediano plazo, como el desarrollo de infraestructura o un saneamiento de las cuentas públicas que permita reducir el costo país. Nosotros estamos comprometidos con esta clase de políticas. Pero también hacen falta medidas transitorias que traigan alivio a los productores y comerciantes que hoy enfrentan situaciones críticas. Esas medidas pueden aplicarse en los departamentos fronterizos con Argentina, con Brasil, o en todos ellos, dependiendo de las situaciones específicas.

ACCIONES A IMPULSAR

Implementaremos una rebaja parcial del precio del gasoil, como ya se hizo con las naftas.
Para proteger al comercio en zona de frontera, introduciremos un descuento del IVA a la compra de productos de una canasta básica a definir.
Como manera de generar nuevos ingresos, nos proponemos potenciar el turismo de frontera, articulándolo con las modalidades de turismo natural, histórico y cultural que se explican en la sección correspondiente. Atraer turismo es una manera de generar nuevos públicos para el comercio, la hotelería, locales de comida, etc.
Profundizaremos la política de Pasos de Frontera, promoviendo la comunicación e integración entre aduanas. Desde el año 1995 (a partir de Acuerdo de Recife de 1993), todos los Paso de Frontera con Argentina y Brasil están nominalmente organizados con la modalidad de “controles integrados”. Sin embargo, esta iniciativa se quedó en un primer estadio, que consiste en la cohabitación de funcionarios uruguayos y linderos en una misma infraestructura física. Queda mucho por avanzar, y nos proponemos iniciar negociaciones con los vecinos.
Profundizaremos la política de simplificación de los trámites de migraciones. Hace algunos años, la Dirección de Migraciones de Argentina diseño e impulsó el ARR (Acuerdo de Reconocimiento Recíproco), que constituye un avance hacia las buenas prácticas internacionales. Argentina lo ha implementado en casi todas sus fronteras terrestres, incluso con Uruguay, pero su uso ágil y efectivo requiere más personal calificado, conectividad segura, infraestructura adecuada y coordinación vinculante con el otro país. Debemos avanzar en esa dirección (particularmente en puntos de alta significación comercial, como Paysandú), incorporando tecnología que reduzca sustancialmente los tiempos.
El Documento Fronterizo es una buena solución para facilitar la circulación de personas residentes en las zonas limítrofes. Hace falta difundirlo y potenciarlo. También nos proponemos implementar controles automáticos con documento electrónico, con vigencia de seis meses y control solo al emitir el permiso asociado. Este documento puede servir además para generar dato sobre tiempos de permanencia, cupos de compra Free Shop, uso de franquicias con el país limítrofe, etc.
Eliminaremos el trámite de removido de aduana y la guía de tránsito. Se entiende que deben derogarse por su inutilidad de control, su costo administrativo para ambas partes (Estado y usuario) y por su anacronismo. Se propone sustituirlos por auto-declaraciones previas del usuario en un sitio WEB de Frontera que integre a todas las instituciones. Este trámite podrá realizarse desde una app o en terminales públicas ubicadas en diferentes organismos.

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