Programa

GESTIÓN MÁS EFICIENTE DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS

Disponer de una infraestructura adecuada es parte de lo que hace falta para estimular la actividad productiva, ganar competitividad e integrarnos a la región. Pero si bien esa base material es necesaria, no es suficiente en sí misma. Además necesitamos una política de transporte y logística que permita sacar el mayor provecho de la capacidad instalada.

Este es un tema en el que el país viene acumulando rezagos. Uruguay no ha conseguido plegarse a las tendencias más actuales de desarrollo de la logística en el mundo. Por esta razón, no ha desarrollado un transporte capaz de integrarse a las cadenas y los corredores logísticos regionales y globales.

Uno de los aspectos que más han dificultado los avances es la organización institucional. Los múltiples organismos y dependencias que participan en la gobernanza de los diferentes modos de transporte funcionan sin integración ni coordinación.

El transporte carretero está en manos de la Dirección General de Transporte por Carretera, dependiente de la Dirección Nacional de Transporte del MTOP. Pero también intervienen la Dirección Nacional de Vialidad del propio MTOP, la Corporación Vial del Uruguay (CVU), el Ministerio de Economía y Finanzas, y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. En materia de transporte ferroviario están AFE, la Dirección Nacional de Transporte Ferroviario (dependiente del MTOP), la sociedad anónima Servicios Logísticos Ferroviarios (SELF), de propiedad de AFE y la CND, la Corporación Ferroviaria del Uruguay (CFU) de la CND y el MEF-OPP en el proyecto PPP del Ferrocarril Central. En el transporte aéreo conviven, con diferentes grados de autoridad, la Dirección Nacional de Aviación Civil e Infraestructura Aeronáutica (DINACIA, dependiente de la Fuerza Aérea), la Dirección General de Transporte Aéreo y la Junta Nacional de Aeronáutica Civil (ambas dependientes del MTOP). En el transporte fluvio-marítimo están la Dirección Registral y de Marina Mercante, dependiente de la Armada Nacional, y la Dirección General de Transporte Marítimo, dependiente de la Dirección Nacional de Transporte del MTOP. En materia de explotación de puertos e infraestructura portuaria participan la Administración Nacional de Puertos (ANP) y la Dirección Nacional de Hidrografía (DNH) del MTOP. En materia logística están la Dirección Nacional de Planificación y Logística del MTOP, el Instituto Nacional de Logística (INALOG) y la Comisión Sectorial de Descentralización.

Nos encontramos ante un sistema de transporte con sus modos fraccionados y sin contacto entre sí. A su vez, dentro de cada modo existen fraccionamientos internos. Todo eso hace imposible manejar el transporte como sistema, coordinar las políticas públicas y orientar a los privados. Es por eso que desde hace años el Partido Nacional viene señalando la necesidad de rediseñar la estructura administrativo-organizacional del sector. Las acciones no pasan por crear nuevos organismos sino por racionalizar e integrar la estructura existente.

Una segunda fuente de dificultades está en la legislación, que en muchos casos es obsoleta, está igualmente compartimentada y tiene tratamientos diferentes para situaciones similares. A los contratos de transporte terrestre interno y a las actividades logísticas en general se les aplica el Código de Comercio, que data del siglo XIX. Lo mismo ocurre con varios institutos del derecho de la navegación por agua. Excepto en el transporte aéreo, no existen normas que regulen la limitación de la responsabilidad. El transporte multimodal, cada día más utilizado en el mundo, carece de legislación propia.

El hecho de que el país no haya actualizado su legislación, y que ésta no sea compatible con los criterios internacionales, conspira contra la aspiración de convertirse en un hub regional. Por eso es esencial un esfuerzo de actualización.

Una tercera fuente de dificultades son los costos. Para que su producción y sus servicios sean competitivos, Uruguay necesita que sus costos logísticos sean bajos. Pero ocurre lo contrario. Nuestros altos costos se deben en parte a lo que suele llamarse “costo país” (impuestos, tarifas) pero también al desorden orgánico y a la falta de coordinación normativa.

Algo parecido ocurre con los costos portuarios. Se ha tomado a los puertos como fuentes de recaudación, y no como una herramienta que está al servicio del embarque, desembarque y carga de personas y de bienes. Esta incapacidad para ver a los puertos como parte del sistema logístico del país nos hace perder competitividad.

Otro ejemplo es la existencia de trámites duplicados o innecesarios que demoran y encarecen los procesos. Este fenómeno tiene su causa principal en la falta de coordinación de las diferentes dependencias públicas.

Complementariamente, la consideración aislada de la cadena logística hace que se contrate una gran cantidad de seguros independientes para cubrir una misma operación. A modo de ejemplo, la carga de un buque está amparada por el seguro del buque, el seguro del equipo manipulador, el seguro del agente de carga, un seguro del exportador y probablemente un seguro del transportador terrestre y del depósito de donde proviene. Ese desorden también nos hace perder competitividad.

ACCIONES A IMPULSAR:

Transporte por carretera

Impulsar la redacción, aprobación y aplicación de una Ley de Transporte que, junto con sus reglamentaciones, aporte la seguridad jurídica que hoy está faltando. Esta norma debe incorporar criterios vigentes a nivel internacional, que favorezcan la prestación intermodal y la intercomunicación fluida entre los nodos de consolidación y distribución, fundamentalmente en lo que refiere a las reglas de acceso al mercado de transporte, el contrato de transporte y las reglas de prescripción y limitación de la responsabilidad del transportista. Se delimitarán las diversas responsabilidades de cada una de las partes intervinientes en el contrato de transporte de carga y sus consecuencias en el ámbito civil, fiscal y laboral.
Concretar una reorganización institucional que elimine superposiciones de competencias y fortalezca al Ministerio de Transporte y Obras Públicas como entidad reguladora de todos los modos de transporte.
Promover la profesionalización del sector mediante una política sistemática de formación de recursos humanos, que incluya desde criterios de seguridad hasta conocimiento de las normas vigentes, así como el acceso a información actualizada sobre tendencias internacionales y evolución de la demanda.
Implantar una política de control que alcance a las diferentes prestaciones de la actividad, con el fin de que todo el sistema de transporte terrestre del país se realice de acuerdo a las normas vigentes.
Revisar el régimen de contratos de concesión de servicios de transporte de pasajeros por carretera. Los actuales prestadores operan bajo modalidades precarias. Es necesario avanzar hacia condiciones estables, que aumenten la seguridad jurídica y estimulen a los prestadores al buen cumplimiento de sus obligaciones.
Priorizar la idea de “transporte de pasajeros en el área metropolitana” (básicamente, Montevideo, Canelones y San José) como un fenómeno complejo y sistémico que afecta a una amplia mayoría de los uruguayos. Además de revisar los sustentos jurídicos, se trabajará en la coordinación y complementación de los servicios urbanos y suburbanos, asegurando el mismo tratamiento operativo e institucional a todos los prestadores de esos servicios, independientemente del Departamento al que pertenezcan.
Actualizar y modernizar la paramétrica tarifaria del transporte de pasajeros, de forma que asegure la protección de los intereses de los usuarios y, simultáneamente, cumpla con la ecuación financiera que impone el contrato de concesión de cada uno de los servicios.
Revisar la estructura horaria de los servicios de transporte de pasajeros. Es necesario cumplir el doble objetivo de asegurar el cumplimiento de las prestaciones en función de los niveles de demanda, al tiempo que se aseguran altos niveles de transparencia y certidumbre a los usuarios.
Someter a profunda revisión el recientemente creado Sistema Integral de Control de Transporte de Carga (SICTRAC) y reformularlo al amparo del principio de igualdad de oportunidades para todos los interesados. El MTOP deberá alojar los datos y será el único administrador de esta información bajo responsabilidad de confidencialidad administrativa. El acceso por parte de otros organismos del Estado debe estar respaldado jurídicamente y debe ajustarse a criterios de conocimiento público.
Someter a revisión la situación fiscal-impositiva del transporte de carga por carretera, introduciendo modificaciones que premien la productividad y la eficiencia.
Poner en práctica un Plan Nacional de Renovación de Flota del transporte de carga, que incluya criterios claros y públicos sobre su alcance (renovación/renovación-ampliación), las condiciones de acceso, el régimen de amortización y el destino final de los vehículos que son sustituidos.
Actualizar el Régimen Nacional de Infracciones y Sanciones, y avanzar en la profesionalización los servicios inspectivos. Es necesario actuar coordinadamente con los gobiernos departamentales de todo el país.

Transporte ferroviario

Creación de un sistema de “trenes de cercanías” para el transporte de pasajeros en el área metropolitana, abarcando las líneas que van a Empalme Olmos, Santa Rosa y Santa Lucia. Este proyecto dará un acceso más rápido y cómodo a las personas que viven en el departamento de Canelones y trabajan diariamente en la capital.
Revertir la tendencia a la pérdida de clientes para el transporte de carga. En el correr de la última década, la carga transportada por tren pasó de 1.3 millones de toneladas a 400 mil. Los causas de esta fenómeno incluyen mala gestión y falta de inversión y mantenimiento. Para revertir esta situación, nos proponemos aplicar un plan quinquenal para la recuperación de máquinas y vagones, así como para la compra de locomotoras. Estas medidas de reconstrucción irán acompañadas por un cambio total en la gestión, que incluirá la participación de operadores privados para lograr un mejor aprovechamiento de los 1.600 km de la red que están actualmente en servicio.

Transporte fluvio-marítimo

Desarrollar en diálogo con los actores involucrados un Plan Maestro Logístico y Portuario que abarque en su conjunto a la logística, al transporte y a los puertos, no sólo en los aspectos nacionales sino también regionales y globales. El plan debe contemplar todas las ventajas marítimas y las que nos dan las hidrovías tanto del Paraná-Paraguay como del Río Uruguay y la Laguna Merín, identificando las potencialidades actuales y la proyección futura de tránsitos y trasbordos regionales, así como de la producción nacional susceptible de ser transportada por agua. Entre otros beneficios, un plan con estas características permitirá que los operadores privados cuenten con las certidumbres necesarias para impulsar y desarrollar eficazmente sus proyectos.
Iniciar en los menores plazos posibles la ejecución del Plan Maestro, ajustando el funcionamiento del transporte fluvio-marítimo y de nuestros puertos a las tendencias predominantes a nivel internacional, de manera de integrarse a las cadenas logísticas regionales y globales en la prestación de esos servicios logísticos integrales. Además de un cambio en el modelo de gestión, esto implica un esfuerzo de actualización tecnológica que los ponga en condiciones de operar como sistemas inteligentes con altos niveles de eficiencia.
Aprobar y poner en ejecución un plan de capacitación y profesionalización de cuadros técnicos en la organización del sector logístico y portuario, tanto en el sector público como en el privado. El programa apuntará a fortalecer sus capacidades de organización, de gestión, de prestación de servicios de calidad y de manejo de sistemas de información, de manera de ponerlos en condiciones de integrarse a la nueva logística global y regional.

Transporte aeronáutico

Se actualizará la legislación y reglamentación en materia aeronáutica, adaptándola a los cambios tecnológicos, comerciales y jurídicos que se han producido en los últimos años. La actividad se rige actualmente por el Código Aeronáutico de 1974 que ha quedado obsoleto en varios sentidos.
Se procederá a una reorganización del sector que supere la actual superposición de organismos y de competencias.
Se aplicará una política nacional de precios y tarifas que evite prácticas monopólicas y proteja la salud financiera de las empresas aéreas que operan en el país. Para que el sector se desarrolle, es imprescindible reducir los costos operativos.
Se innovará en materia de transporte aéreo comercial, permitiendo (como ya es tendencia internacional) que empresas nacionales que tengan una aeronave matriculada en Uruguay puedan usar otras aeronaves del mismo modelo con otra matrícula, amparadas en el Art. 83 bis del Convenio de Chicago (Inter Fleet).
Se negociarán acuerdos internacionales en materia de transporte aéreo, promoviendo la equidad, el respeto y la búsqueda de medidas de beneficio mutuo entre los países, tomando en cuenta las tendencias internacionales de la industria.
Se realizarán acciones para estimular la formación, capacitación y adiestramiento del personal técnico aeronáutico, promoviendo una cultura de la seguridad, calidad y productividad en el sector.
Sobre la base de la medida anterior, se fomentará la instalación en el país de centros de mantenimiento aeronáutico para flotas regionales y de centros de entrenamiento de tripulaciones, otorgando ventajas que vuelvan atractivo ese negocio.

Medidas para fomento de la marina mercante nacional

Hace mucho tiempo que la marina mercante es una gran postergada, especialmente en las áreas de transporte de mercaderías. Cuando se legisla o se llevan posiciones al grupo 5 del Mercosur (Transporte), no se consulta a los sectores involucrados ni se elaboran estrategias de largo aliento. Lo mismo sucede en materia legislativa: no se tienen en cuenta las particularidades de la actividad ni se legisla por separado, como es práctica habitual en el mundo.

Se transformará la actual Comisión Honoraria del Fondo de Fomento de Marina Mercante, creada por la ley N°14.650, en un órgano consultivo preceptivo en las políticas de fomento de marina mercante. A su integración actual se agregará un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Se realizarán gestiones ante el Comité de la Hidrovía Paraguay-Paraná-Uruguay, con el fin de que se permita a los barcos de bandera nacional navegar sin necesidad de contar con baqueanos o prácticos.
Se actualizará la normativa relativa a la navegación de cabotaje.
Se promoverá el turismo fluvial y la navegación deportiva.

LAS EMPRESAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTO DE DESARROLLO

Los gobiernos del Frente Amplio han visto a las empresas públicas como instrumentos de recaudación, como una pista para el lanzamiento de carreras políticas personales o como un espacio desde donde organizar negocios poco transparentes.

Nosotros creemos que las empresas públicas, que son de todos los uruguayos, deben actuar como un motor de desarrollo económico y social. Nos parece importante que estén al servicio de los ciudadanos, en lugar de convertirse en un peso para ellos. El primer paso para avanzar en esta dirección es que puedan ofrecer un servicio de calidad a precios competitivos. Para eso es necesario introducir un conjunto de cambios en la gobernanza y en la gestión.

ACCIONES A IMPULSAR:

Cambios en la gobernanza de las empresas públicas

Si queremos evitar que se repitan las malas decisiones tomadas en estos años, es necesario mejorar el gobierno corporativo de las empresas públicas. Este cambio debe abarcar a los entes autónomos, a los servicios descentralizados y a las subsidiarias, por más que estas sean de Derecho Privado. Entre las modificaciones que nos proponemos introducir, se cuentan las siguientes:

Elaboración de protocolos para la selección de integrantes de los directorios, incluyendo pautas para la evaluación de idoneidad, incompatibilidades, etc.
Establecimiento de estándares de gestión comunes a todas las empresas públicas, con obligación de difundir de manera periódica y clara sus niveles de cumplimiento.
Delimitar los roles de las empresas que desarrollan los servicios y procesos productivos, industriales y comerciales; de las de los reguladores que deben regular los mercados; y de las de los ministerios, que deben fijar las políticas públicas.
Dentro de las empresas, delimitar los roles de los directorios, que deben orientar estratégicamente a las empresas y controlar el desarrollo de las mismas; de los roles de la gerencia, responsables de la ejecución.
Otorgar potestades sancionatorias a la Unidad de Acceso a la Información Pública creada por la Ley N°18.381, para los casos en que las empresas públicas no cumplan con los requisitos de transparencia existentes, respetando aspectos comerciales y eventuales acuerdos de confidencialidad.
Modernizar los sistemas de control, para asegurar que se evalúa la gestión y la calidad de las decisiones, y no solamente el cumplimiento de formalidades.
Fortalecimiento de unidades reguladoras como URSEA y URSEC (ver Medida 24 del capítulo anterior).
El Poder Ejecutivo, en su carácter de conductor de las políticas sectoriales, exhortará a las empresas públicas, en el marco de la descentralización funcional, al cumplimiento de objetivos económicos (aporte de dividendos, nivel de endeudamiento, inversiones), teniendo en cuenta las diferencias que existen entre ellas.
Creación de un marco normativo que permita limitar y ejercer controles efectivos sobre el “Estado paralelo” conformado por el conjunto de empresas subsidiarias que funcionan en régimen de Derecho Privado (ver Medida 25 del capítulo anterior).

Transparentar la gestión

La mejora de la gobernanza debe complementarse con una política de transparencia y difusión sistemática de información. En este sentido nos proponemos:

Difusión pública de los estados contables, objetivos de gestión y su grado de cumplimiento, plan de negocios y tabla de remuneraciones de todas las empresas públicas.
Difusión pública de los retornos sobre el capital exigidos a las empresas públicas, y su grado de cumplimiento. Difusión de los criterios utilizados para tal exigencia.
Información detallada de gestión, separada por cada línea de negocios.
Explicitación de cualquier tipo de subsidio, transferencia o similares que las empresas públicas otorguen o reciban, tomándolos en cuenta para su rendición de cuentas. Tender a eliminar todos los subsidios implícitos y otorgarlos en forma explícita, alineados con objetivos claros y transparentes del Poder Ejecutivo y con aprobación parlamentaria.

Apertura al mercado de capitales

Como medida complementaria de la anterior, y sin afectar el control por parte del Estado, nos proponemos recurrir al mercado de capitales (siempre que el costo-beneficio lo justifique), abriendo parte del capital de algunas empresas subsidiarias y el financiamiento de nuevas inversiones. Además de aportar financiamiento, esta apertura contribuirá a la transparencia y al control de la gestión.

Nos proponemos abrir un porcentaje significativo del capital de algunas de las empresas subsidiarias, sin perder el control por parte de la empresa madre.
Priorizaremos que las nuevas inversiones de las empresas públicas se financien total o parcialmente con fondos obtenidos en el mercado de capitales, en forma directa, mediante fideicomisos financieros o similares.

Reorientar los negocios

El actual portafolio de negocios de las empresas públicas incluye actividades que están fuera de su objeto específico, además de muchas actividades con rentabilidad negativa (tanto en su medición económica como social) o con rentabilidad por debajo de lo aceptable. Nos proponemos generar cambios en esta situación, de acuerdo con los siguientes parámetros:

Justificación pública de las actividades que se realizan, con estricto apego al objeto para el que fue creada cada empresa pública.
Eliminación de negocios menores que no tengan justificación, concentrando las actividades de las empresas públicas en su negocio central.
El desarrollo de cualquier actividad ajena a lo que establece la carta orgánica de un ente debe ser expresamente autorizado por ley. Lo mismo vale para la formación de nuevas empresas o emprendimientos.
Cierre inmediato y definitivo de toda intervención pública en la regasificadora (esto no elimina la posibilidad que privados puedan llevar adelante el proyecto, u otros relacionados con el gas natural, a su cuenta y riesgo).

Fomento de la competencia

Una empresa como ANCAP no reducirá sus ineficiencias ni sus costos mientras tenga a todo un país como mercado cautivo. Paralelamente, la experiencia muestra que nuestras empresas son capaces de actuar en mercados competitivos, lo que favorece la mejora de su funcionamiento. Dos ejemplos son el Banco de Seguros del Estado y, parcialmente, UTE.

Para aprovechar lo aprendido en estas experiencias, se promoverá la competencia en mercados donde operen las empresas públicas o sus subsidiarias, teniendo en cuenta los monopolios naturales o intereses estratégicos. Esta promoción se hará en el mercado o, cuando esto no sea posible, en aquellas porciones donde sea viable (por ejemplo, como sucede con la generación de electricidad). En particular nos comprometemos a:

Eliminar las barreras existentes para una mayor competencia en cada uno de los mercados donde operan las empresas públicas, tales como preferencias de compra, prohibiciones a la libre operación, otorgamiento de licencias limitadas (cuando no haya razones técnicas).
En mercados de bienes transables, se promoverá el comercio libre con el exterior.
Eliminar las funciones en las que las empresas públicas actúan como juez y parte, asignando las funciones a unidades reguladoras.

ACCIONES ESPECÍFICAS PARA EL SECTOR ENERGÍA

Históricamente, el modelo uruguayo de desarrollo energético se basó en concentrar las iniciativas y recursos en dos organizaciones de propiedad estatal: UTE y ANCAP. Este diseño resultó razonablemente exitoso durante el siglo XX: fue eficaz en desarrollar la oferta energética, aunque no tanto en asegurar dinamismo y eficiencia.

En la actual etapa de desarrollo del país, el logro de la eficiencia (la baja de costos, que puede conducir a una baja de tarifas) es vital para incentivar la producción y el empleo, y para aliviar los presupuestos de las familias. Uruguay ha tenido a lo largo de estos años la energía eléctrica y los combustibles más caros de la región. Esto atenta contra la competitividad, y en última instancia contra el desarrollo económico y social.

A fines de los años 90 y comienzos de la década siguiente se hicieron intentos para mejorar la situación. Se creó la UREE (que luego fue la URSEA) como organismo regulador, con el objetivo de dejar atrás la condición de juez y parte que habían tenido hasta entonces los entes estatales. También se aprobó el Marco Regulatorio de la Energía Eléctrica, que facilitó el desarrollo de un mercado de generación abierto a privados. Pero las cosas cambiaron con la llegada del Frente Amplio al gobierno. Se limitaron las potestades de la URSEA en el proceso de fijación de tarifas, lo que llevó a que los criterios técnicos fueran sustituidos por criterios fiscales. Un efecto de ello fue que el mercado mayorista de electricidad no funcionó como un mercado spot sino como un mercado de contratos (la competencia es más “por el mercado” que “en el mercado”).

En el sector eléctrico se produjo un cambio de matriz energética en el que nuestro Partido tuvo un importante papel. Dos hitos importantes fueron las conversaciones con el gobierno mantenidas a partir del año 2008 y los acuerdos celebrados en el año 2010, en la Comisión Multipartidaria de Energía.

Como resultado de ese proceso, hoy existen cientos de generadores privados volcando su producción a la red eléctrica, generalmente en el marco de contratos de largo plazo. La oferta de energía aumentó y se diversificaron las fuentes, incorporando modalidades de energía limpia, como la solar y la eólica. Sin embargo, estos avances no se trasladaron a los precios, entre otras cosas porque el gobierno ha utilizado las tarifas para recaudar. El resultado es que Uruguay sigue teniendo la electricidad más cara de la región.

En el sector combustibles las cosas han andado peor. Se trata de un sector monopólico en la importación y refinación, que luego cuenta con una red de distribución regulada en todos sus aspectos (precios, márgenes, ubicación física de las estaciones, fletes, etc.). En una palabra, no existe la competencia en ningún tramo de la cadena.

Así como el sector eléctrico desarrolló una fuerte inversión privada durante los años de bonanza (2005-2015), el sector combustibles realizó enormes inversiones estatales, con resultados catastróficos. Ni el desarrollo de biocombustibles, ni las plantas de portland, ni la regasificadora, ni la planta desulfurizadora, por nombrar algunos, fueron proyectos exitosos. A eso se agregan las pérdidas acumuladas por toda una serie de empresas subsidiarias que nadie controló. El resultado es que, por primera vez en su historia, ANCAP debió ser recapitalizada para que no se fundiera. Mientras tanto, Gas Sayago sigue generando costos aunque no tenga ninguna actividad productiva, y debe responder a demandas millonarias en su contra, que también se promueven contra ANCAP, UTE y el MIEM, a quienes se considera responsables solidarios y/o subsidiarios. La gestión de ANCAP en ese período sólo puede calificarse de rotundo fracaso.

A estos problemas que nos llegan desde el pasado reciente, se agregan los desafíos que plantea el futuro.

El sector energía está cambiando aceleradamente, impulsado por el desarrollo del transporte eléctrico, y el abaratamiento de la generación fotovoltaica permitirá la autogeneración y el intercambio por la red. El desarrollo del transporte eléctrico es conveniente para el país, que posee electricidad abundante y renovable, y no tiene reservas propias de petróleo. Será un proceso de mediano plazo, pero debe ser impulsado, lo que implica prepararnos tanto a nivel de las flotas empresariales (taxis, utilitarios urbanos) como a nivel de autos particulares (el transporte de carga por carretera vendrá más adelante). Eso implica impulsar estaciones de carga, facilitar el acceso a cargadores domésticos y mantener las exoneraciones a la venta de autos eléctricos. Asimismo, es importante preparar los mecanismos para el reciclaje y disposición final de baterías. Siendo las baterías uno de los elementos críticos del proceso, será clave impulsar la I+D en este sentido y estar atentos a los cambios que se están desarrollando en el mundo. Por otra parte, es posible que la demanda de combustibles se vea afectada, moderando su crecimiento o cambiando su perfil, lo cual implica desafíos para el negocio del refinado que ANCAP debería incorporar.

El sector eléctrico también cambiará como resultado de la autogeneración y del desarrollo del transporte eléctrico. El paulatino ingreso de microgeneración sea cómo prosumidor (consume y genera, almacena y devuelve a la red) sumado al ingreso masivo de los medidores inteligentes (Smart Meters) y las tecnologías de comunicación indican que ya estamos sobre un cambio de paradigma en las redes de distribución eléctrica, es decir, en sus inversiones, tecnologías, mantenimientos, sumado a esto la inteligencia del procesamiento de datos. La llamada Red Inteligente (Smart Grid) ya es una necesidad. Todos estos desafíos se ven amplificados por el hecho de que, en los últimos años, se ha invertido en generación, pero no lo suficiente en el reforzamiento de la red de distribución.

Un tercer cambio, no tan innovador en lo tecnológico pero con consecuencias comerciales importantes, pero que, más temprano o más tarde tienen que impulsarse, es el ingreso masivo de gas natural para industria y calefacción, abarcando más puntos del territorio que los cubiertos actualmente.

Por todas estas razones, es necesario pensar nuevos escenarios en los que UTE y ANCAP puedan seguir operando de manera equilibrada, y que se conviertan en auténticas promotoras del desarrollo económico y en generadoras de bienestar para los uruguayos.

ACCIONES A IMPULSAR:

Transparencia

La política energética debe funcionar bajo un principio de transparencia hacia los ciudadanos. Las empresas públicas y las unidades reguladoras deberán desplegar información confiable y concreta sobre los verdaderos costos, los logros o problemas de gestión (compromisos asumidos y grados de cumplimiento), sobre los subsidios o transferencias que existen y sobre sus montos.

Separación de roles

El diseño institucional debe separar claramente los roles de los distintos actores.

Al Ministerio de Industria, Energía y Minería le corresponde fijar las políticas e incentivos sectoriales, ejerciendo un rol de rectoría sobre el conjunto.

Al organismo regulador (en este caso, URSEA), actuando técnicamente y sin invadir competencias ajenas, le corresponde fijar los niveles de calidad exigibles a los servicios, las normas de seguridad, y proponer preceptivamente al Poder Ejecutivo la fijación y actualización de tarifas a ser aprobadas por éste, como forma de ejercer una auténtica defensa de los consumidores. También deben introducirse criterios claros y públicos para la fijación de tarifas, así como mecanismos de ajuste automático en función de parámetros preestablecidos. Estos ajustes deberán operar a la baja, en función de las ganancias en eficiencia por parte de las empresas

Las empresas (UTE y ANCAP) deben concentrarse en su función industrial y comercial (es decir, en producir y entregar los bienes o servicios que constituyen su objeto y razón de ser) y deben ser evaluadas en función del grado en que cumplan esas tareas, con satisfacción del cliente, precios competitivos y niveles adecuados de rentabilidad e inversiones. Las tareas específicas de cada empresa son fijadas en sus respectivas cartas orgánicas y no pueden modificarse sino por vía legislativa.

Será la URSEA, con la independencia funcional y acceso a la información adecuados, quien deberá cumplir los cometidos que la ley de encomendó, entre las que se incluye enviar al Poder Ejecutivo su propuesta de tarifas. La ADME, también con independencia técnica real y acceso adecuado a la información de los agentes del mercado, deberá cumplir los cometidos que la ley de encomendó, entre los que se cuenta licitar para cubrir las necesidades de potencia y energía asociada al corto y mediano plazo.

Se adecuará en lo que corresponda la reglamentación vigente del MMEE, a los efectos de incorporar los instrumentos regulatorios y de mercado que de hecho se ejecutaron para cumplir con la Política Energética Eléctrica definida y emanada del Acuerdo Multipatidario de Energía (2010).

Nueva legislación

En función de los principios antes mencionados, nos comprometemos a enviar en el primer semestre de gobierno un proyecto de ley que incluya los siguientes puntos:

Fortalecer al regulador y aumentar su autonomía, , permitiéndole asumir el rol clave en la fijación de tarifas, mediante el seguimiento de costos y la fijación de objetivos. La potestad última de fijar tarifas seguirá en manos del Poder Ejecutivo, pero en consulta con el regulador.
Otorgar al regulador facultades para auditar las cuentas de los entes, y para organizar los números distinguiendo entre diferentes etapas y líneas de negocio, a los efectos de facilitar su evaluación. Todo esto sin perjuicio de las competencias atribuidas al Tribunal de Cuentas.
Otorgar al regulador, respetando los acuerdos de confidencialidad y la competencia comercial propia de cada ente, la facultad de proponer al Poder Ejecutivo qué información sobre el funcionamiento de los entes energéticos se hará pública.
Con el fin de hacer posible todo lo anterior, dotar al regulador de recursos técnicos y financieros suficientes.

Política energética

Siempre en el marco de los principios definidos anteriormente, el Ministerio de Industria, Energía y Minería liderará un proceso de transformación general del sector energético, orientado en estas direcciones:

Avanzar en una política de sustitución progresiva de combustibles líquidos derivados del petróleo. Generalizar el proyecto piloto de Ruta Eléctrica, multiplicando los puntos de carga y expandiéndolo a comercios y residencias. Impulso generalizado al transporte en base a tracción eléctrica.
Es clave para el desarrollo productivo del país avanzar en la introducción a gran escala del gas natural. La coyuntura actual exige un análisis estratégico en cuanto a las posibilidades de obtener el recurso GN, que contemple a Argentina como probable proveedor de corto plazo. Se deben renovar los contratos de distribución y fomentar el uso del gas en la industria y en el agro. Esto implicará cambios para el GLP, que podrá ser parcialmente sustituido por el gas natural. Estudio de posibles puntos en el interior para la conexión del país a la red regional de gas natural.
Introducir cambios en el sector distribución de electricidad, para hacer posible el ingreso masivo de la autogeneración y el intercambio entre “prosumidores”. Impulso a la microgeneración solar fotovoltaica.
Inversión en la red eléctrica, que en estos períodos fue relegada en relación con la generación.
Expansión de la “gestión inteligente” de la red de electricidad (Smart Grids) y fomento del “consumo inteligente” a partir de dispositivos específicos en los puntos de entrega (“Smart meters”).
Modificación del sistema de tarifas, aprovechando para generar paquetes inteligentes de acuerdo a los perfiles de consumo, horarios, aparición de “prosumidores”, etc.
Impulso a proyectos de I+D+i en coordinación con la ANII y las universidades, desarrollando conocimiento nacional para anticipar y procesar mejor los cambios disruptivos en el sector de la energía, el desarrollo de redes inteligentes, tecnologías de storage, energía solar, centrales de bombeo y toda nueva tecnología que pueda surgir, a fin de que tanto las empresas públicas como las privadas que deseen competir a su riesgo puedan participar en el mercado eléctrico.
Cumplimiento efectivo de los cometidos de ADME previstos en la ley.
Habilitación de un efectivo mercado mayorista de alcance regional. Lograr nuevas condiciones comerciales para la venta de electricidad a Brasil y Argentina, teniendo en cuenta los actuales excedentes y en los eventuales nuevos emprendimientos de generación a definir, todo esto en el marco de una redefinición de las relaciones comerciales que apunte al desarrollo de un mercado regional.
Separación del negocio principal de ANCAP de las subsidiarias, y reestructura de las que están en problemas.
Desregulación de la importación, distribución y comercialización de combustible, liberándola gradualmente a la competencia.
Definir un nuevo protocolo de gestión de los embalses del Rio Negro, priorizando el manejo de crecidas que afecten a poblaciones linderas. Deberá tenerse en cuenta la nueva realidad forestal y agroindustrial, y los riesgos medioambientales que se generan.
Aprovechar la baja sostenida de los costos de la energía solar fotovoltaica para promover soluciones de eficiencia energética de fuentes renovables, que contribuyan a reducir las emisiones de gases con efecto invernadero.

Política de subsidios

Existen razones para subsidiar a sectores sociales vulnerables, a poblaciones que residen en lugares distantes o a emprendimientos innovadores. Lo que no es responsable es que no se sepa a cuánto ascienden esos subsidios ni cuáles son los criterios institucionales para establecerlos, por estar implícitos en las tarifas, lo que hace imposible gestionarlos. A la luz de estos problemas nos proponemos las siguientes acciones:

Los subsidios en que incurran las empresas públicas deberán ser definidos en base lineamientos del Poder Ejecutivo, cuyos Proyectos Priorizados (con objetivos, presupuestos, indicadores y metas) deberán ser aprobados por el MIEM y OPP. Estas decisiones deben obtener luego la aprobación del Parlamento.
En particular, se dará aprobación parlamentaria a un subsidio explícito para el desarrollo de Bella Unión, por la vía de poner a ALUR en condiciones de ser competitiva. Ese subsidio no debe salir del precio de los demás combustibles. Debe ser explícito y debe conocerse su monto y su mecanismo de asignación, así como sus condicionalidades.
En cualquier otro caso, el subsidio de un producto o servicio por razones que sean ajenas a la carta orgánica no debe ser potestad del ente, sino que debe ser decidido por ley y con recursos contabilizados en forma separada.

ACCIONES ESPECÍFICAS PARA EL SECTOR TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIONES

La acelerada transformación del mundo de las tecnologías de la información y las comunicaciones nos viene enfrentando como sociedad a desafíos impostergables. Entre ellos se destacan: conectar a todos los ciudadanos a servicios actualizados y accesibles; desarrollar servicios en línea y aplicaciones digitales (software); disminuir la brecha digital en conectividad y educación (desigualdad persistente entre las personas que pueden tener acceso o no a Internet y en el uso que las personas le dan a las herramientas informáticas); desarrollar las destrezas digitales de todos; captar inversiones; y coordinar los recursos y esfuerzos entre los diversos actores del sector. Todos estos son aspectos sobre los cuales debemos trabajar en paralelo, para poner a la sociedad uruguaya a tono con lo que está ocurriendo en el mundo.

Este esfuerzo debe ir acompañado de un marco legal y regulatorio que refleje la realidad y sus complejidades, al tiempo que establezca objetivos y principios que:

respeten y garanticen los derechos fundamentales de las personas, la privacidad, la libre expresión y el acceso a la información;
promuevan y defiendan la libre, sana y leal competencia y la defensa del consumidor;
otorguen seguridad y certezas en las reglas de juego, e
impulsen el empleo, la inversión, la innovación y el desarrollo.

Uruguay ha desplegado infraestructura de comunicaciones y tiene una industria del software dinámica, pero es necesario generar condiciones para el crecimiento de servicios digitales, aplicaciones, gobierno digital y desarrollo de destrezas en tecnologías básicas por parte de los ciudadanos. No podemos detenernos. Tenemos que ir más allá corrigiendo algunos aspectos, como la competencia desigual entre las empresas públicas y privadas, y el proceso de debilitamiento del regulador del sector.

ACCIONES A IMPULSAR:

Tal como se especificó en el primer capítulo, nos proponemos servirnos de los avances tecnológicos para mejorar la calidad del vínculo entre el Estado y los particulares, ya se trate de ciudadanos individuales o de empresas y organizaciones. Fortaleceremos el gobierno digital, profundizando lo ya realizado por AGESIC en materia de eliminación de trámites y de exigencias caducas o innecesarias, e incorporando las cadenas de trámites. También impulsaremos el desarrollo de programas de descentralización apoyados en las TIC, fortaleciendo la expansión a todo el territorio de los Puntos de Atención Ciudadana y otros modelos de ventanilla única. Los servicios digitales y virtuales no suprimen canales de comunicación o relacionamiento del ciudadano con la Administración Pública, sino que agregan nuevos y más eficientes.¡
Las redes de telecomunicaciones y las plataformas digitales nos dan la oportunidad de eliminar fronteras y brindar servicios al mundo. Uruguay se debe transformar en un polo de innovación y desarrollo global, que atraiga inversiones y genere casos de éxito e impacto en la transformación digital de la sociedad. Para eso se debe intensificar el fomento al desarrollo del ecosistema emprendedor, lo que requiere de estímulos e instrumentos para la innovación y el emprendimiento, así como la capacidad de atraer inversiones de los líderes internacionales, ya sea en el sector privado, académico o público en el marco de proyectos y acuerdos conjuntos. Es esencial acercar a las universidades y otros centros de generación de conocimiento al ecosistema emprendedor, a los parques tecnológicos y las diferentes plataformas de servicios globales. También es crítico construir vínculos sólidos a nivel internacional, especialmente con los polos de vanguardia como Silicon Valley, Israel, los países del Báltico y Asia (India y China). Estos contactos no deben limitarse a las TIC, sino que deben abrirse a las industrias creativas, el diseño, las biociencias y lo audiovisual.
Continuaremos con el desarrollo de programas de apoyo la Internacionalización de las empresas TIC ( al estilo Pro-Digital), con un fuerte foco en el incremento de personal, llevando el empleo de calidad a todas las ciudades del país. Apoyaremos al sector privado, principalmente a las PYME. Para que puedan incorporar la tecnología a sus procesos y puedan competir e internacionalizarse.
Promoveremos proyectos públicos, privados y/o mixtos para el desarrollo de ciudades y territorios inteligentes (Smart Cities, Smart Lands, Smart Rural). Focalizaremos en proyectos de investigación, desarrollo o implementación de escenarios donde la tecnología brinde a los ciudadanos beneficios y facilidades en su vida cotidiana, independientemente del lugar donde vivan. Asimismo, buscaremos la sinergia entre las TIC y los proyectos de mejora del ambiente, de racionalización del uso de los recursos naturales y de eficiencia energética, para los cuales el acceso a recursos digitales resulta clave.
Eliminaremos barreras regulatorias que hoy dificultan el acceso a la aplicación de la tecnología en el sistema financiero (por ejemplo FINTECH). Desarrollaremos las condiciones para el desarrollo de plataformas como blockchain, la computación en la nube y la inteligencia artificial aplicada a los negocios.
Promoveremos el desarrollo de la inteligencia artificial, cuidando los aspectos éticos y jurídicos pertinentes. Para ello se tomará como punto de partida la “Estrategia de Inteligencia Artificial para el Gobierno Digital», actualmente en proceso de elaboración. Complementariamente se impulsará a la investigación y desarrollo, y se incentivará la innovación y la vinculación entre organismos de fomento, empresas, universidades e institutos de investigación. Se estimulará la incorporación de la inteligencia artificial en los sectores de actividad económica más relevantes del país, para acelerar su crecimiento y competitividad.
Promoveremos la formación continua en Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), teniendo como objetivo posicionar a Uruguay como referente en la materia. Tal como se explicará en el Capítulo V, en cada nivel del sistema educativo buscaremos formar en destrezas digitales, generando egresados que adopten con facilidad los cambios que se sucederán cada día con mayor velocidad. No debemos formar solo para el mercado laboral actual, sino también para que las personas puedan adaptarse a un escenario cambiante.
Reduciremos la brecha digital que aún existe entre Montevideo y el resto del país, entre las zonas urbanas y rurales, y entre los distintos estratos socios económicos. Para esto es esencial el acceso universal a Internet, acompañado de la disponibilidad de servicios en línea específicos.
Continuaremos con el desarrollo de programas de formación para personas con discapacidad, y aseguraremos la accesibilidad de todos los sitios web de la administración pública. Promoveremos y facilitaremos el desarrollo local de tecnología destinada a estas poblaciones. Crearemos un conjunto de normas y programas específicos y fortaleceremos los ya existentes.
Impulsaremos el diseño e implementación de una política y marco normativo de telecomunicaciones que promueva el desarrollo del sector, pero que además contribuya al crecimiento económico y al desarrollo social. Para esto trabajaremos en el acceso universal a Internet y a la tecnología en general, a través de la coordinación y uso compartido de recursos, y el estímulo a las inversiones. Fomentaremos un modelo donde el cliente está en el centro, para lo cual promoveremos el acceso y la competencia entre prestadores.
Promoveremos que los servicios de telecomunicaciones puedan mejorar haciendo buen uso de los beneficios que las nuevas tecnologías ofrecen, facilitando la prestación de los servicios por diversos actores y dando libertad real a los usuarios para poder elegir.
Fortaleceremos a la URSEC como órgano regulador, reivindicando su independencia técnica y asegurando su fortaleza financiera e institucional. Le otorgaremos las potestades y recursos necesarios para el cumplimiento de sus cometidos, en especial los referidos a la protección de los consumidores y la promoción y defensa de una competencia libre, sana, leal y transparente. Al mismo tiempo focalizaremos los objetivos de DINATEL como dirección ministerial orientadora de la política, y mantendremos a ANTEL en su condición de empresa estatal competidora, sin exceder sus competencias o cometidos.
Crearemos un comité técnico formado por la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicación y los prestadores de servicios de telecomunicaciones que utilicen numeración de telefonía móvil, a fin de alcanzar soluciones que faciliten que los usuarios de dichos servicios puedan cambiar de operador conservando el mismo número telefónico.
Buscaremos optimizar el uso del espectro radioeléctrico, innovando y promoviendo el uso compartido, así como el desarrollo de planes que permitan maximizar su utilización, principalmente para el aprovechamiento de la tecnología 5G (la quinta generación de tecnologías de telefonía móvil). Para esto se revisará el marco jurídico actual, al mismo tiempo que continuaremos con el desarrollo de redes para alcanzar a todo el país.
Nos comprometemos a revisar la normativa vigente, de manera de adecuarla a una realidad cambiante. Aspiramos a elaborar una Ley de Telecomunicaciones y Servicios Digitales que, teniendo en cuenta las lecciones aprendidas, incorpore los aspectos propios de los medios audiovisuales, proteja los derechos fundamentales de las personas y promueva la economía digital, en línea con el contexto nacional e internacional.
Uruguay mantendrá la neutralidad tecnológica, garantizando que cada ciudadano acceda y haga uso de la tecnología que le resulte más beneficiosa, ya sea en infraestructura como dispositivos y software (tanto a nivel de sistemas operativos como de aplicaciones). El marco normativo y/o regulador debe facilitar la introducción de innovaciones en plena libertad, con las excepciones que sean insalvables y fundadas.
Uruguay mantendrá la neutralidad de la red Internet. Aseguraremos que los operadores públicos y privados no interfieran con la información a la que se accede y se transmite (paquetes de datos), ni discrimine o favorezca indebidamente a proveedores de contenido.
Diseñaremos y aplicaremos las normas y políticas necesarias para proteger el medioambiente de los desechos y contaminantes fruto de la industria de tecnología. Parte de esto se logrará mediante la elaboración de una ley específica sobre desechos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE). Esta normativa hoy está ausente, a pesar de que existen varios proyectos. El Estado tiene una especial responsabilidad, ya que es el primer productor de desechos tecnológicos.
En relación con el desarrollo tecnológico, existe una dispersión en varias instituciones con competencias que muchas veces se superponen. Por ejemplo, Sistema Nacional de Competitividad, Secretaría de Ciencia y Tecnología, LATU, ANII, ANDE, etc. Es necesario asegurar la confluencia, simplificación, clarificación y buen uso de los recursos económicos humanos, organizativos y de infraestructura de los que dispone el Estado. Y hace falta que la responsabilidad final esté en manos del Poder Ejecutivo, que deberá rendir cuentas al Parlamento.
La protección de los derechos de autor sobre contenidos digitales, ya sea imágenes, literatura, señales multimedia, etc., y la lucha contra la piratería, son necesidades a las que deben atender nuestros legisladores y reguladores. Revisaremos el marco regulatorio actual, trabajando en diálogo con todas las partes interesadas y atendiendo a la experiencia internacional.
Los Servicios Postales cumplen un rol de gran importancia para el desarrollo del comercio electrónico: la etapa crítica de la logística de distribución, esencial para que los productos puedan llegar al comprador. Realizaremos reformas institucionales en la Administración Nacional de Correos, recogiendo las tendencias mundiales e incorporando tecnología específica.
Fortaleceremos el rol del Centro Nacional de Respuesta a Incidentes de Seguridad (CERTuy), para que pueda asumir funciones de asesoramiento formal al sector académico y privado. Trabajaremos en conjunto con todos los actores públicos y privados para que Uruguay sea un referente en materia de ciberseguridad, prolongando y profundizando las experiencias ya realizadas en materia de capacitación.

Otras medidas relativas a las tecnologías de la información y las comunicaciones se incluyen en el último capítulo de este Programa.

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